Zusätzlich verlangt der Pakt, dass die Staaten „Aufklärungskampagnen fördern, die […] den Zweck haben, auf der Grundlage von Beweisen und Fakten die öffentliche Wahrnehmung des positiven Beitrags einer sicheren, geordneten und regulären Migration zu gestalten“ (Nr. 33 lit. f, auch bereits Nr. 10). Mit Staatspropaganda soll also dafür gesorgt werden, dass die Wähler Migration als positiv wahrnehmen und dass „irreführende Narrative, die zu einer negativen Wahrnehmung von Migranten führen“, ausgeräumt werden (Nr. 10) – wiederum Willensbildung von oben nach unten, genau umgekehrt wie in der Demokratie. Dass die Migration nur positive Wirkungen hat und den Wohlstand fördert, steht schon im Pakt und kann durch „Beweise und Fakten“ nicht infrage gestellt werden. Nur solche „Beweise und Fakten“, die diese These stützen, sind in den Aufklärungskampagnen zu verwenden. Das alles widerspricht der Offenheit des politischen Willensbildungsprozesses, der die Demokratie kennzeichnet. Staatlich gelenkte Willensbildung mit hoheitlichen Mitteln und unter Einsatz von Steuergeldern darf es auch bezüglich der Migrationspolitik nicht geben.

Resümee

Versuchen wir, ein Resümee zu ziehen:

1. Seitens der Befürworter des Migrationspakts wird betont, Migration lasse sich nicht auf nationaler Ebene regeln und steuern, sondern nur durch internationale Vereinbarungen. Dafür bräuchten wir den Pakt. Aber: Der Pakt regelt nicht die Migration, sondern nur ihre Begleiterscheinungen und vor allem die Rechte der Migranten. Er steuert nicht die Migration, sondern er lässt sie geschehen und unterstützt sie durch vielfältige Maßnahmen. Versteht man unter Regelung und Steuerung der Migration, dass die Staaten die Migrationsströme so lenken, dass sie in allseitigem Einvernehmen sich dorthin bewegen, wo man sie haben will – dass also insbesondere in die Zielländer nur diejenige Immigration stattfindet, die dort erwünscht ist –, dann ist der Migrationspakt völlig ungeeignet, dies zu leisten. Was er dazu beiträgt, ist nichts als der Wunsch, dass Migration möglichst „regulär“ und nicht „irregulär“ sein solle.
2. Der Pakt vermeidet den Begriff der illegalen Grenzüberschreitung. Er spricht stattdessen von „irregulärer“ Migration, ohne zu klären, worin der Unterschied zur Illegalität besteht. Das liegt in der Tendenz des Migrationspaktes, Migration generell als positiv zu umschreiben. Es gibt prinzipiell zwei Möglichkeiten, „irreguläre“ Migration zu vermeiden: Man kann sie unterbinden, oder man kann sie in „reguläre“ Migration umwandeln. Über legal oder illegal entscheidet jeder einzelne Staat kraft seiner territorialen Souveränität. Der Pakt lässt den Staaten die rechtliche Kompetenz, diese Entscheidung zu treffen, drängt sie aber politisch dazu, das Problem der „irregulären“ Migration zu lösen, indem sie legalisiert wird. Steuern ließe sich die Migration aber nur durch effektive Grenzregime. Nur wenn die Staaten tatsächlich durchsetzen, wozu sie kraft ihrer Souveränität völkerrechtlich befugt sind – nämlich zu entscheiden, wer in das Land einwandern darf – ist eine Steuerung der Migration möglich. Nur unter dieser Voraussetzung bestimmt jeder Staat, wieviel Immigranten er aufnehmen will. Nur unter dieser Voraussetzung kann er glaubhaft kommunizieren, dass er nur diejenigen aufnimmt, denen er vorher die Erlaubnis zur Einreise gegeben hat. Nur unter dieser Voraussetzung haben die Regelungen des Migrationspakts über möglichst frühzeitige Information der Migranten in allen Phasen der Migration eine Funktion für die Steuerung der Migration. Ohne diese Voraussetzung aber dienen die Informations- und Kommunikationspflichten, die die Staaten übernehmen, lediglich der Erleichterung der völlig ungesteuerten Migration.
3. Ein Hauptargument der Befürworter des Paktes lautet, wir bräuchten den Pakt, um den Migrationsdruck zu mindern. Der Migrationsdruck resultiere daraus, dass in Deutschland und Europa die Sozialstandards höher seien als in den vorderasiatischen und afrikanischen Herkunftsländern. Indem der Pakt für eine weltweite Angleichung der Standards sorge, vermindere er die Anreize, nach Deutschland zu kommen – so die vom Abgeordneten Dr. Stephan Harbarth im Bundestag formulierte Position der CDU/CSU-Fraktion. Die Menschen würden sich dann entschließen, in anderen Ländern zu bleiben, wo die Standards angehoben werden. „Deshalb werden wir für diesen Pakt stimmen – im Interesse Deutschlands“, sagte dieser künftige Bundesverfassungsrichter. – Die CDU/CSU-Fraktion will also mit Hilfe des Migrationspakts die Migration im nationalen Interesse begrenzen. Das ist, der Bekundung nach, eine klare Abkehr von einer unbegrenzten Willkommenskultur. Man fragt sich aber, ob Harbarth und all den anderen, die in dieselbe Kerbe hauen, nicht auffällt, dass sie mit der Zustimmung zu dem Pakt zugleich bekunden, dass Migration „eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung“ sei und dass es demgemäß nur darum gehe, „dass diese positiven Auswirkungen durch eine besser gesteuerte Migrationspolitik optimiert werden können“ (Nr. 8). Wollen sie etwa diese Quelle des Wohlstands und der Innovation zum Versiegen bringen – und dies mit demselben Pakt, der doch diese Quelle sprudeln lassen will?

Wie dem auch sei: Wenn der Pakt die Wirkung hätte, dass alle Aufenthalts- und Transitstaaten in der Dritten Welt ihre Sozialstandards auch nur annähernd auf europäisches oder gar deutsches Niveau anheben, käme dies einem Wunder gleich. Wie sollten sie das können? Es erstaunt schon, mit welcher Prognosesicherheit die Befürworter dem Pakt diese wundersame Wirkung zusprechen und mit welcher Selbstgewissheit sie denen, die nicht an ein solches Wunder glauben, Hetze, Lügen oder Hass schüren vorwerfen.

Aber schauen wir doch noch einmal in den Text des Paktes – was sagt er über die angebliche Angleichung der Sozialstandards? Er sagt darüber gar nichts. Er verpflichtet die Staaten, allen Migranten ungeachtet ihres Migrationsstatus einen sicheren Zugang zu Grundleistungen zu gewähren und die Leistungserbringungssysteme zu stärken (Nr. 31). Die Migranten müssen in dem jeweiligen Staat also die dort allen Menschen gewährten Grundleistungen diskriminierungsfrei erhalten, wobei der Staat allerdings durchaus zwischen Staatsangehörigen und regulären Migranten einerseits sowie irregulären Migranten andererseits differenzieren darf. Hinsichtlich des Niveaus der Grundleistungen sagt der Pakt lediglich, dass sie ausreichen müssen, die Wahrnehmung der Menschenrechte zu ermöglichen. Was der Pakt insoweit vorschreibt, ist zweierlei: Zum einen das Diskriminierungsverbot bei der Leistungsvergabe (was dazu führt, dass in Staaten mit hohem Leistungsniveau die Leistungen für Migranten nicht zur Migrationsanreizminderung wesentlich abgesenkt werden dürfen), und zum anderen den menschenrechtlichen Mindeststandard, der das – menschenwürdige – Überleben garantiert. Von Angleichung der Standards ist nicht die Rede.

In seiner Rede zum UN-Migrationspakt sprach der Abgeordnete Harbarth denn auch von „Mindeststandards“. Das ist richtig. Aber Harbarth fordert zugleich die weitweite Angleichung der Standards und sagt, wir müssten sicherstellen, dass die in Deutschland längst umgesetzten Mindeststandards auch in anderen Teilen der Welt umgesetzt werden. Es ist klar, dass das unrealistisch ist. Wer die weltweite Angleichung der Standards fordert, kann das nur erreichen, wenn Deutschland seine Sozialstandards auf das Niveau absenkt, das Entwicklungsländer sich leisten können. Wenn es hingegen bei dem bleibt, was der Text des Migrationspakts nahelegt, dass nämlich jeder Staat seine Sozialstandards selbst nach eigenem ökonomischen Vermögen und eigener politischer Prioritätensetzung festlegt – soweit nur das menschenwürdegemäße Existenzminimum gewahrt ist –, dann bleibt es auch in Zukunft bei riesigen Unterschieden im sozialstaatlichen Leistungsniveau. Die Behauptung, der Pakt werde den Migrationsdruck vermindern, lässt sich somit nicht darauf stützen, dass er die weltweite Angleichung der Sozialleistungen bewirke, die an Migranten erbracht werden. Wenn alle Staaten das erfüllen, was Nr. 31 des Paktes von ihnen verlangt, mag dies diejenigen, die sonst aus absolutem Elend nach Europa ausgewandert wären, von der Migration abhalten. Das immense Gefälle in den Sozialstandards bleibt als starker Pull-Faktor für die Migration jedenfalls erhalten.

4. Ein weiteres Argument der Befürworter des Paktes sind die Menschenrechte. Man könne doch nichts dagegen haben, dass die Menschenrechte der Migranten geschützt werden. In der Tat: Man kann nichts dagegen haben. Deshalb ist auch nichts dagegen zu sagen, dass der Pakt sich für die Achtung der Menschenrechte in jeder Phase der Migration einsetzt. Es fragt sich allerdings, ob er dafür erforderlich ist und ob er in diesem Sinne viel bewirken wird. Menschenrechte sind Rechte, die jedem Menschen kraft seines Menschseins zustehen. Alle Menschenrechte stehen allen Menschen zu, also auch allen Migranten. Spezieller Menschenrechtsgarantien für Migranten bedarf es insofern nicht. Freilich sind vor allem irreguläre Migranten besonderen Gefährdungen ausgesetzt, und es könnte vielleicht sinnvoll sein, diese Gefährdungen durch spezielle Bestimmungen zu adressieren, wie der Pakt dies tut. Man kann sich aber auch fragen, ob er nicht, indem er dies tut, gerade die irreguläre Migration fördert, die er doch angeblich vermeiden will. Vor allem aber kann man sich fragen, woher der Optimismus kommt, dass all die Staaten, die permanent die Menschenrechte verletzen, obwohl sie an die UN-Menschenrechtsdeklaration ebenso gebunden sind wie an die beiden UN-Menschenrechtspakte und an weitere völkerrechtliche Verträge zum Schutz der Menschenrechte, nun plötzlich die Menschenrechte achten werden, sobald der UN-Migrationspakt angenommen ist. Die Wahrscheinlichkeit ist nicht gering, dass all die Menschenrechtsbekundungen des Paktes in den Staaten, die ohnehin in aller Regel die Menschenrechte beachten, Ansprüche auf Sozialleistungen für Migranten verstärken oder jedenfalls staatliche Regelungsspielräume für Differenzierungen einschränken, während sie in den Staaten, die für Missachtungen der Menschenrechte berüchtigt sind, nichts bewirken werden. In der Summe spricht mehr dafür, dass auch die Menschenrechtsbestimmungen des Paktes die Migration beflügeln, statt sie abzubremsen.
5. Zu begrüßen ist, dass die Staaten sich verpflichten, ihre eigenen Staatsangehörigen wieder aufzunehmen, wenn sie remigieren wollen oder – wegen Ausweisung durch den Aufenthaltsstaat – müssen. Wenn die Staaten sich künftig an diese Verpflichtung halten, wird das in manchen Fällen Abschiebungshindernisse beseitigen. Auch hier gilt allerdings: Zur Aufnahme ihrer eigenen Staatsangehörigen sind die Staaten völkerrechtlich schon jetzt verpflichtet. Nach Artikel 12 Abs. 3 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte darf niemandem willkürlich das Recht entzogen werden, in sein eigenes Land einzureisen.
6. Zu begrüßen ist auch, dass der Pakt den Triebkräften entgegenwirken will, die Menschen dazu bewegen, ihre Herkunftsländer zu verlassen. Aber da der Pakt die Hauptursache für den Migrationsdruck – die Bevölkerungsexplosion in den Herkunftsländern – überhaupt nicht anspricht, kann das kaum Wirkungen entfalten.
7. Was ist von der Befürchtung mancher Gegner des Migrationspakts zu halten, der Pakt garantiere ein Menschenrecht auf Migration und zwinge die Staaten dazu, ihre Tore für eine schrankenlose Masseneinwanderung zu öffnen? Aus dem Text des Paktes ergibt sich weder ein Menschenrecht auf Migration noch die Verpflichtung der Staaten, alle Migranten einreisen zu lassen und aufzunehmen, die dies wünschen. Das Problem ist hier allerdings, dass der Text großenteils sehr blumig, ungenau und zum Teil widersprüchlich ist, entscheidende Frage offen lässt und damit Raum für Auslegungen bietet, mit denen die Staaten im Zeitpunkt ihrer Zustimmung vielleicht nicht rechnen, die sich aber später bei den Konferenzen unter Beteiligung der migrationsfreundlichen NGOs durchsetzen. Das Recht der Staaten, Migranten an der Grenze zurückzuweisen oder bei illegalem Grenzübertritt zurückzuschieben (wie das in Deutschland in § 18 Asylgesetz und in § 15 Aufenthaltsgesetz vorgesehen ist), wird im UN-Migrationspakt nicht erwähnt. Im Hinblick darauf, dass der Pakt an vielen Stellen die Migrantenrechte stärkt, wiederholt betont, die reguläre Migration erleichtern zu wollen und die irreguläre Migration nicht unterbinden, sondern lediglich ihre negativen Auswirkungen reduzieren will und dass ferner ein irregulärer Status möglichst in einen regulären Status überführt werden soll, erscheint es als nicht unwahrscheinlich, dass so etwas wie ein Recht auf Migration im Laufe der Umsetzungs- und Überprüfungsverfahren entwickelt und durch internationalen politischen Druck den Staaten aufgezwungen wird. Daher ist es auch möglich, dass der Migrationspakt der Kristallisationskern für die Entstehung einer völkerrechtlichen Verpflichtung der Staaten ist, ein solches Recht zu achten. Das wäre dann – trotz aller entgegenstehenden Bekundungen zur Achtung der Souveränität – das Ende der staatlichen Entscheidungsfreiheit darüber, wer in das eigene Land einreisen und sich dort ansiedeln darf. Nicht richtig ist die Behauptung, der Pakt schaffe ein solches Menschenrecht auf Migration und beseitige die staatliche Souveränität. Das Gefährliche am UN-Migrationspakt ist aber, dass er wegen seiner Unbestimmtheiten, Widersprüchlichkeiten und seiner migrationseuphorischen Gesamttendenz das Potential in sich trägt, künftig beides – Recht auf Migration und Verlust der souveränen Entscheidung der Staaten darüber, wen sie als Einwanderer aufnehmen wollen – entstehen zu lassen.
8. Das ist der Textbefund. Um den UN-Migrationspakt richtig zu verstehen und seine potentiellen Folgen zu erfassen, muss man außerdem ins Auge fassen, was diejenigen, die diesen Pakt initiiert haben, damit bezwecken – soweit sie es denn ausdrücklich zu erkennen gegeben haben. Wer könnte insofern eine bessere Auskunftsperson sein als UN-Generalsekretär António Guterres? Als Gründe für den UN-Migrationspakt hat Guterres genannt: Es gehe darum, die Vorteile der Migration zu erkennen und zu verstärken. „Staaten, die Migration […] massiv beschränken, fügen sich selber unnötigen wirtschaftlichen Schaden zu, indem sie verhindern, dass legale Migration ihren Bedarf an Arbeitskräften deckt. Und noch schlimmer: Sie befördern illegale Migration. Migranten, denen legale Einreisemöglichkeiten verwehrt werden, greifen unweigerlich auf illegale Methoden zurück. Legale Einreise zu ermöglichen, ist der beste Weg, das Stigma der Illegalität und des Missbrauchs von Migranten zu beenden, Anreize für Regelverstöße zu beseitigen und den Arbeitsmarkt effektiv mit ausländischen Arbeitskräften zu versorgen.“ Es ist aus Sicht des UN-Generalsekretärs ganz einfach: Die Probleme der illegalen Migration werden beseitigt, indem man die bisher illegale Einwanderung legalisiert. Das ist für alle vorteilhaft – für die Migranten, die nicht mehr „stigmatisiert“ werden, und für die Aufnahmestaaten, die sich mit der Verhinderung der Immigration bisher nur selbst geschadet haben. Und um diese Vorteile für alle zu erreichen, ist der UN-Migrationspakt da. Man muss, um es zu wiederholen, also damit rechnen, dass der Pakt in diesem Geiste ausgelegt und angewendet wird. Die Worte des Generalsekretärs belegen, dass die Risiken, die der Text des Migrationspakts enthält, nicht herbeiphantasiert sind, sondern der Intention derer entsprechen, die diesen Pakt auf UNO-Ebene vorangetrieben haben. Der Dialektik des Migrationspakts, einerseits die Souveränität der Staaten zu erwähnen, andererseits aber einseitig die Vorzüge der Migration zu preisen, entsprechen auch die folgenden Worte des UN-Generalsekretärs: „Die Staaten […] haben berechtigte Gründe, sichere Grenzen zu verlangen und darüber zu entscheiden, wer ihr Hoheitsgebiet betreten und darin bleiben darf. Eine kontraproduktive Politik, die Migration einschränken will, untergräbt jedoch die Fähigkeit der Staaten, diesen vorrangigen Anliegen gerecht zu werden.“ Anders ausgedrückt: Wenn die Staaten Migration nicht einschränken, haben sie keine Probleme, ihre Grenzen zu kontrollieren. Denn dann gibt es keine illegalen Grenzübertritte mehr. Recht, Ordnung und nationale Sicherheit sind dann gewahrt. – Auch zum „Recht auf Migration“ hat der UN-Generalsekretär sich, jedenfalls indirekt, geäußert: Er sieht die Ungleichheit der Verhältnisse, in welche die Menschen in den verschiedenen Weltregionen hineingeboren werden, als ungerecht an und versteht deshalb Migration als „Weg für Menschen, aus ihrem Leben das Beste zu machen und die Würde zu erlangen, die unsere Vorgängerinnen und Vorgänger in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verankert haben. Ihr Streben nach Gleichheit ist legitim. Der globale Pakt sollte sicherstellen, dass sie dieses Ziel auf sichere, geordnete und reguläre Weise verfolgen können.“ Migration als Weg zur Erlangung der in der UN-Menschenrechtskonvention verheißenen Menschenwürde und der UN-Migrationspakt als Mittel zur Verwirklichung dieses Ziels – wer behauptet, der Migrationspakt sei ein erster Schritt, Migration zu einem Menschenrecht zu machen, trifft damit jedenfalls die Intention des UN-Generalsekretärs.
9. Dass Regierungen ihre Politik mit beschönigenden Darstellungen den Wählern anpreisen, ist normal. Dass eine internationale Vereinbarung aber bereits in ihrem Text eine völlig unrealistische, die Wirklichkeit total verzerrende Sicht ihres Regelungsgegenstandes gibt (Migration führe immer zu Wohlstand für alle usw.) und dass die an der Vereinbarung beteiligten Staaten sich ausdrücklich verpflichten, diese verzerrende Sicht innerstaatlich mit Staatspropaganda durchzusetzen, ist nicht nur außergewöhnlich – es ist antidemokratisch.

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Dietrich Murswiek ist emeritierter Professor für Staats-, Verwaltungs- und Völkerrecht an der Universität Freiburg im Breisgau.

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