BILD schreibt aktuell: „Gerade hat der Bundestag einen Antrag verabschiedet, der festschreiben soll, dass der Pakt nicht in deutsches Recht eingreifen kann. Doch die Kritik reißt trotzdem nicht ab.” Der Bundestagsbeschluss könne nach Ansicht des Göttinger Völkerrechtlers Frank Schorkopf durch das im Pakt festgeschriebene Prinzip der „gemeinsamen Verantwortung“ ausgehebelt werden, was Schorkopf in einem Interview so fasste: „Verschiedene Akteure können daraus Pflichten entwickeln, die sehr weitreichend sind: Einwanderungskontingente auszuweiten, Herkunfts- und Transitländer finanziell zu unterstützen oder illegalen Immigranten einen legalen Status zuzuweisen.“ Schorkopf weiter: „Ständig werden, zu Recht, die Menschenrechte der Migranten betont. Daraus werden Handlungsverpflichtungen für die Staaten abgeleitet, ohne zu sehen, dass hinter diesen auch deren Bürger stehen, mit eigenen Menschenrechten … “ BILD weiter: »Der Hamburger Staatsrechtler Reinhard Merkel warf der Bundesregierung im DLF „suggestive Irreführung“ vor. Der Pakt werde „eine gewisse Sogwirkung auslösen“ und die „Migration aus den armen Staaten in die wohlhabenden Staaten deutlich verstärken“, „aus Afrika vor allem. (…) Wir werden neue Migrationswellen kriegen.“ – Die Erwartung, der Pakt senke den Migrationsdruck, sei „blauäugig“, sagte Merkel: „Die Vereinbarung wird ganz sicher völkerrechtliche Wirkungen haben. Vereinbart werden Ziele. Wie diese Ziele umgesetzt werden, bleibt Sache der Staaten. Dass sie umzusetzen sind, wird vereinbart – und zwar wirklich rechtlich verbindlich.“

Die Redaktion stellt diese Stimmen der ausführlichen völkerrechtlichen Analyse von TE-Gastautor Professor Dr. Dietrich Murswiek voraus, um zu zeigen, die Debatte ist nicht zu Ende. Die Einschätzung der Bundesregierung und ihrer Unterstützer, mit den Abstimmungen im Bundestag und der bevorstehenden Zusammenkunft in Marrakesch sei das Thema UN-Migrationspakt in Deutschland gegessen, erweist sich schon jetzt als falsch. Die Debatte beginnt gerade erst.

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Manche Kritiker sehen im UN-Migrationspakt den Schlüssel, der die Tore für ungehemmte Migrationsströme nach Europa und besonders nach Deutschland öffnet. Der Pakt schaffe ein individuelles „Menschenrecht auf Migration“ – jeder könne dann in jedes Land einwandern, in dem er leben möchte. Die Bundesregierung und die Koalitionsfraktionen hingegen leugnen, dass der Pakt für Deutschland neue Verpflichtungen begründe; sie halten den Pakt für nötig, um die Migration zu kontrollieren und zu begrenzen. Sie behaupten, infolge des Paktes würden nicht mehr, sondern weniger Migranten nach Deutschland kommen.

Was lässt sich aus völkerrechtlicher Sicht dazu sagen?

Verbindlichkeit

In einem Punkt hat die Bundesregierung recht: Der UN-Migrationspakt ist kein völkerrechtlicher Vertrag. Das hat aber, soweit ich sehe, auch niemand behauptet. Die These der Bundeskanzlerin, der Pakt sei „rechtlich nicht bindend“, ist aber irreführend. Richtig ist: Der Pakt bindet die unterzeichnenden Staaten zwar nicht rechtlich, aber er bindet sie politisch. Und auch die rechtliche Unverbindlichkeit kann nur mit Vorbehalt konstatiert werden: Der UN-Migrationspakt ist ein sogenanntes Soft-Law-Instrument. Er enthält Regeln, die zunächst rechtlich unverbindlich sind, die aber im Laufe der Zeit zu verbindlichem Recht erstarken können. Soft Law ist in der völkerrechtlichen Praxis nicht selten der Kristallisationskern für neu entstehendes Gewohnheitsrecht. Und schon bevor es soweit ist, kann Soft Law innerstaatlich rechtliche Bedeutsamkeit erlangen: Gerichte ziehen es heran, um unbestimmte Gesetzesbegriffe zu konkretisieren.

Aber abgesehen davon verstellt die Betonung der rechtlichen Unverbindlichkeit den Blick auf die tatsächliche Bedeutung des Paktes. Die politische Verbindlichkeit kann sich in der Praxis als ebenso stark erweisen wie eine rechtliche Verbindlichkeit. Der Unterschied besteht vor allem darin, dass ein Staat nicht vor dem Internationalen Gerichtshof verklagt werden kann, wenn er gegen den Pakt verstößt. Aber der politische Druck, Verpflichtungen einzuhalten, die ein Staat auf internationaler Ebene eingegangen ist, ist beim Soft Law nicht weniger groß als bei völkerrechtlichen Verträgen. Und Verpflichtungen enthält der UN-Migrationspakt jede Menge. Insgesamt 45 mal heißt es ausdrücklich: „Wir verpflichten uns … .“

Jeder Staat, der dem UN-Migrationspakt zustimmt, ist politisch an ihn gebunden. Und solche politischen Bindungen sind in der Staatenpraxis von größter Bedeutung. Staaten, die sich nicht an die in dem Pakt eingegangenen Verpflichtungen halten, müssen damit rechnen, außenpolitisch und innenpolitisch unter Druck zu kommen. Sie werden von der UNO, von NGOs, von anderen Staaten attackiert werden. Wer dem UN-Migrationspakt zustimmt, sollte also nicht auf seine rechtliche Unverbindlichkeit bauen, sondern er sollte nur dann zustimmen, wenn er von der Richtigkeit der Verpflichtungen, die mit dem Pakt übernommen werden, überzeugt ist.

Im Bundestag haben die Vertreter aller Parteien – mit Ausnahme der AfD – zum Ausdruck gebracht, dass sie von der Richtigkeit dieser Verpflichtungen überzeugt sind, dass sie ihn für ein gutes Instrument zur Steuerung der Migration halten – manche meinen darüber hinaus, er sei im nationalen Interesse Deutschlands geradezu notwendig.

Man muss sich daher den Inhalt des Paktes ansehen, um im Widerstreit dieser Meinungen zu einem Urteil zu kommen.

Ziele

Was also regelt der UN-Migrationspakt? Einen Hinweis gibt schon sein Name, der vollständig lautet: „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ – „Globaler Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration“, kurz „Global Compact for Migration – GCM“. Es geht dem Pakt nicht um Begrenzung der Migration, sondern darum, Migration sicher zu machen, in geordnete Bahnen zu bringen und „irreguläre“ in „reguläre“ Migration umzuwandeln (insbesondere Nr. 23 lit. h und i).

Der Pakt unterscheidet in seiner Präambel zwischen Flüchtlingen und Migranten. Flüchtlinge sind diejenigen, die den besonderen Schutz des internationalen Flüchtlingsrechts, d.h. vor allem der Genfer Flüchtlingskonvention genießen. Migranten sind nach dieser Terminologie alle anderen, also alle, die nicht politisch (oder wegen Rasse, Religion, Nationalität oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe) verfolgt sind. Der UN-Migrationspakt gilt nicht für Flüchtlinge; für diese soll demnächst noch ein besonderer Flüchtlingspakt geschlossen werden. Der UN-Migrationspakt gilt also nur für Migranten in dem genannten engeren Sinne (Präambel Nr. 4.).

Als „Vision und Leitprinzip“ wird dem UN-Migrationspakt folgender Satz vorangestellt: „Migration war schon immer Teil der Menschheitsgeschichte, und wir erkennen an, dass sie in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt und dass diese positiven Auswirkungen durch eine besser gesteuerte Migrationspolitik optimiert werden können.“ (Nr. 8) Diese ideologische Weltsicht überwölbt den ganzen Migrationspakt, gibt ihm seinen Sinn und Zweck. Die Vertragsstaaten sehen Migration als etwas ausschließlich Positives an. Von negativen Folgen in den Herkunftsländern – Stichwort: Braindrain – und vor allem in den Aufnahmeländern – man denke an Probleme für die Sozialsysteme, kulturelle Verwerfungen, Identitäts- und Heimatverlust für diejenigen, die irgendwann inmitten einer Mehrheit kulturell Fremder leben müssen, Probleme der inneren Sicherheit usw., von all dem ist in dem Pakt nicht die Rede. Wenn Migration immer nur Wohlstand produziert, dann ist es für die Verfasser des Migrationspakts nicht vorstellbar, dass sie Wohlstand vernichtet und Sozialsysteme zerstört.

Den euphorischen Ansatz des Migrationspaktes könnte man vielleicht noch verstehen, wenn mit Migration nur die Arbeitsmigration gemeint wäre. Davon ausgehend, dass manche Länder Arbeitskräfte suchen, während in anderen viele Menschen keine Arbeit finden, könnte eine geordnete Migration von Arbeitskräften, die dorthin migrieren können, wo sie gebraucht werden und zur Erzeugung von Wohlstand beitragen können, allen Seiten nützen. Die vielen Detailregelungen des Paktes, welche die Rechte der Migranten stärken, sie vor Ausbeutung schützen, ihre Sicherheit auf dem Reiseweg gewährleisten oder zum Beispiel Überweisungen vom Aufenthaltsstaat in den Heimatstaat ermöglichen sollen (Nr. 36) oder Sozialversicherungsansprüche und ihre Übertragbarkeit für Arbeitsmigranten vorsehen (Nr. 38), wären in diesem Kontext zu begrüßen.

Aber der UN-Migrationspakt beschränkt sich nicht darauf, einen Rahmen für eine sichere und geordnete Arbeitsmigration zu schaffen. Er will Migration als solche erleichtern – egal zu welchem Zweck sie erfolgt. Der Pakt sagt zwar auch, dass Bedingungen geschaffen werden sollen, „die es den Gemeinschaften und den einzelnen Menschen ermöglichen, in ihren eigenen Ländern in Sicherheit und Würde zu leben“. Aber die Staaten verpflichten sich uneingeschränkt, „eine sichere und reguläre Migration zum Wohle aller zu erleichtern und zu gewährleisten“ (Präambel Nr. 13.). Migration wird als hinzunehmendes Faktum verstanden, gleich einer Naturgewalt, als „bestimmendes Merkmal unserer globalisierten Welt“. (Präambel Nr. 10).

Der Pakt betont zwar auch die Souveränität der Staaten und ihr Recht, „ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen“, „die Migration innerhalb ihres Hoheitsgebiets in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht selbst zu regeln“ und „innerhalb ihres Hoheitsgebiets“ zwischen regulärem und irregulärem Migrationsstatus zu unterscheiden (Präambel Nr. 15 lit. c). Aber wenn alle dem Pakt zustimmenden Staaten sich einig sind, dass Migration ein hinzunehmendes Faktum ist, das „alle unsere Länder zu Herkunfts-, Transit- und Zielländern macht“ (Präambel Nr. 10) – Deutschland ist also nicht nur Zielland für Menschen aus dem Kongo, sondern der Kongo ist auch Zielland für Menschen aus Deutschland –, und wenn die Staaten sich verpflichten, die Migration zu erleichtern, dann kann das Recht, über die nationale Migrationspolitik souverän zu entscheiden, nicht mehr so verstanden werden, als stünde es noch im Belieben der Staaten, Immigration zuzulassen oder nicht. Wenn nicht einerseits die Übernahme von Verpflichtungen und andererseits die Betonung der Souveränität ein Widerspruch und somit eine Lüge sein sollen, sondern wenn man beides miteinander vereinbar machen will, dann kann die nationale Entscheidungsfreiheit nur noch insoweit gegeben sein, wie die im Pakt statuierten Verpflichtungen dafür Raum übrig lassen.

Sehen wir uns daher, vor dem Hintergrund dessen, was sich – wie eben gezeigt – an Visionen, Leitbildern und Zwecken aus der Präambel ergibt, die im Pakt formulierten Ziele und Verpflichtungen näher an.

Es gibt viele Regelungen im Pakt, die durchaus sinnvoll sind und die man begrüßen kann, beispielsweise Verpflichtungen, die dazu dienen die Datengrundlage der Migrationspolitik zu verbessern (Ziel 1) oder die „Minimierung nachteiliger Triebkräfte und struktureller Faktoren, die Menschen dazu bewegen, ihre Herkunftsländer zu verlassen“ (Ziel 2). Die Lebensbedingungen in den Herkunftsländern so zu verbessern, dass die Menschen keinen Grund mehr haben, aus Not ihr Land zu verlassen, ist sicherlich ein gutes Ziel. Als Gründe für Migration, denen entgegengewirkt werden soll, werden Armut, schlechte Ernährung, mangelnde Gesundheitsvorsorge, unzureichende Bildung, schlechte Infrastruktur, Gewalt, Diskriminierung, fehlende Rechtsstaatlichkeit, schlechte Regierungsführung (Nr. 18 lit. b), Naturkatastrophen oder nachteilige Auswirkungen des Klimawandels (Nr. 18 lit. h-l) angesprochen. Wie diese Probleme überwunden werden können, sagt der Vertrag allerdings nicht. Die betreffenden Staaten haben sich bislang als unfähig erwiesen, und die Entwicklungspolitik müht sich mit der Problembewältigung seit Jahrzehnten vergeblich ab. Die wichtigste Ursache für den Migrationsdruck in vielen, vor allem afrikanischen Staaten wird überhaupt nicht erwähnt: die exponentiell anwachsende Bevölkerung.