Das Wahlrecht kommt nicht aus den Schlagzeilen. Es kann nicht so bleiben wie es ist. Auf eine grundlegende Reform konnten sich die Fraktionen im Deutschen Bundestag bisher nicht einigen. Deshalb hat nun der Koalitionsausschuss getagt. Was dabei herauskam, ist kaum der Rede wert. Nur drei – von zuletzt 46 Überhangmandaten – sollen ohne Ausgleich bleiben. An der Zahl der 299 Wahlkreise ändert sich vorerst nichts. Alles andere wird auf „die lange Bank geschoben“ und erst mit Wirkung für die übernächste Wahl 2025 geändert. Ein Arbeitskreis soll dazu Vorschläge ausarbeiten.

Würde man nur mit einer Stimme wählen, gäbe es weder Überhang- noch Ausgleichsmandate. Und die leidige Debatte darüber wäre gar nicht auf dem Tisch. Wer jedoch mit zwei Stimmen wählt, kann die Erststimme einem Wahlkreisbewerber zukommen lassen und mit der Zweitstimme die Landesliste der Partei kennzeichnen, die den Bewerber nominiert hat. Im Ergebnis würde der gleiche Abgeordnete zweimal gewählt. Problematisch wird die typisch deutsche Doppelwahl mit zwei Stimmen erst dann, wenn die Wähler mit der Erststimme anders abstimmen als mit der Zweitstimme, wenn also die Erststimme dem gewünschten Wahlkreisbewerber gilt, mit der Zweitstimme aber die Landesliste einer konkurrierenden Partei angekreuzt wird, der man den gewählten Wahlkreisbewerber nicht zurechnen kann, weil er der gewählten Partei gar nicht angehört.

Man hat dann nicht einen Abgeordneten zweimal, sondern zwei Abgeordnete jeweils einmal gewählt: den CDU-Bewerber und die SPD-Landesliste. Die Hauptursache für die Überhänge ist also die getrennte, die gespaltene, die unverbundene Abstimmung, das sog. Stimmensplitting. Dieser Begriff ist dem Steuerrecht entnommen, hat sich aber auch im Wahlrecht eingebürgert. Bei 299 Wahlkreisen sind theoretisch 299 Überhänge möglich, und zwar dann, wenn alle Wähler mit der Erststimme anders abstimmen als mit der Zweitstimme und die Wähler mit einer der beiden Stimmen „fremdgehen“. Selbst bei einer Herabsetzung der Wahlkreise auf 250 wären maximal immer noch 250 Überhänge möglich. Wenn man den Überhang durch Ausgleichsmandate „egalisiert“, käme noch einmal die gleiche Menge an irregulären Aufstockungsmandaten hinzu. Rechnet man alle Mandate zusammen, würde sich die Gesamtzahl der dann 540 regulären Mitglieder des Bundestages auf maximal 1080 Abgeordnete verdoppeln. Das verkennt der Koalitionsausschuss

Eine Strapaze für jede Logik

Ohne Splitting gibt es keine oder fast keine Überhänge. Zuerst müsste also das Stimmensplitting weg. Und das ist keine graue Theorie. 2017 gaben 3,85 Mio. Wähler ihre Erststimme für den bevorzugten Wahlkreisbewerber ab, verweigerten der Landespartei, die ihn zuvor aufgestellt hatte, aber ihre Zweitstimme. Umgekehrt votierten 2,08 Mio. Wähler für eine bestimmte Landespartei, gaben aber dem von ihr nominierten Wahlkreisbewerber nicht die Erststimme. Und das genügte bereits für 46 Überhänge und 65 Ausgleichsmandate. Und zu allem Überfluss ist der Ausgleich größer als der Überhang – eine große Strapaze für jede Logik. Würde man von diesem Unfug ablassen, wäre der Bundestag bereits um 19 Abgeordnete – mit überhanglosem Ausgleichsmandat – kleiner.

Es gibt aber noch eine Überraschung: Das geltende Wahlrecht mit zwei Stimmen ordnet – in § 1 Abs. 1 Satz 2 BWahlG – „eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl“ an. Das schließt die getrennte, die gespaltene, die unverbundene Abstimmung natürlich aus. Würde man sich dem wahren Willen des Wahlgesetzgebers nicht widersetzen – könnte der Wähler also mit der Erststimme nicht anders wählen als mit der Zweitstimme – gäbe es keine oder fast keine Überhänge. Der Ausgleich wäre überflüssig.

Das Stimmensplitting ist also nicht nur widersinnig, sondern auch ungesetzlich, aber niemand kümmert sich darum. Würde man damit Ernst machen und tatsächlich vollziehen, was das Bundeswahlgesetz verlangt, dann hätte sich das leidige Problem der Überhang- und Ausgleichsmandate in Rauch aufgelöst. Dazu muss das Wahlrecht nicht neu erfunden werden. Es genügt, wenn die im Gesetz niedergelegte Regelung von den Wahlleitern nicht länger ignoriert, sondern von ihnen tatsächlich umgesetzt wird. Die Beschlüsse des Koalitionsausschuss sind davon jedoch meilenweit entfernt.

Sachfremd und verfassungswidrig

Gewählt wird bekanntlich in Wahlkreisen und mit Landeslisten. Bei der ersten Bundestagswahl 1949 gab es keine Bundes- sondern nur Landessperrklauseln. Und das war richtig so, wurde aber schon 1953 geändert. Landeslisten mit Bundessperrklauseln sind systemwidrig, sachfremd und wohl auch verfassungswidrig, denn sie widersprechen dem föderativen Aufbau der Republik. Für die CSU als bayerische Regionalpartei mag das zur Zeit zwar weniger ins Gewicht fallen als etwa für die FDP. Diese tritt in allen 16 Bundesländern an, konnte aber in 19 Bundestagswahlen 14mal kein einziges Direktmandat erringen.

Würde die bayerische CSU im Bund weniger als 5 Prozent erreichen, wäre sie in Berlin auch dann nicht mehr vertreten, wenn sie in Bayern mehr als 30 Prozent der Landesstimmen erzielt hätte. Im Koalitionsausschuss wurden die Probleme der Sperrklausel kommentarlos übergangen. Und das Verfassungsgericht in Karlsruhe hält schon deshalb an der Bundessperrklausel fest, weil auf dem Rechtsweg bisher niemand dagegen Front gemacht und die Rückkehr zu Landessperrklauseln gefordert hat. Selbst die FDP, die allen Grund dazu hätte, tut das nicht.

Eine nachträgliche Zusammenfassung von Landes- zu Bundeslisten, wie sie in § 7 BWahlG ursprünglich vorgesehen war, ist aus dem Gesetz gestrichen worden. In kleinen Bundesländern mit einem Anteil von weniger als 5 Prozent des gesamten Wahlvolkes kann man nicht mehr als 5 Prozent aller bundesweit abgegebenen Zweitstimmen erreichen. Deshalb kann es etwa in Bremen, in Hamburg oder im Saarland keine Regionalparteien geben. Diese Rechnung geht von vorneherein nicht auf.

Außerdem hätte dem Koalitionsausschuss auffallen müssen, dass es im Deutschen Bundestag im Normalfall 598 Plätze gibt, aber nur 299 Wahlkreise vorhanden sind. Es können also niemals alle Abgeordneten mit beiden Stimmen gewählt worden sein, wie es das Modell der sog. „personalisierten“ Verhältniswahl verlangt. Dazu ist die Zahl der 299 Wahlkreise einfach zu klein. Tatsächlich ist die Bundestagswahl deshalb nur eine „teilpersonalisierte“ Verhältniswahl. Sollen alle Abgeordneten mit beiden Stimmen gewählt werden, wie es das Prinzip der gleichen Wahl erzwingt, müssten die Wahlkreise halbiert und ihre Zahl dadurch verdoppelt werden. Die Zahl der Wahlkreise und die Sollzahl der Mitglieder des Bundestages müssten immer deckungsgleich sein.

In den zu halbierenden Wahlkreisen hätten auch die kleineren Parteien ungleich bessere Wahlchancen. FDP und Linke müssten dann nur in einem einzigen der um die Hälfte verkleinerten 598 Wahlkreise – mit einfacher Mehrheit! – gewinnen und wären damit bereits im Bundestag vertreten – ein weitreichender und überzeugender Minderheitenschutz, den es in der Verhältniswahl so nicht gibt. Das sog. „Westminster-Modell“ der klassischen Direktwahl in überschaubaren Wahlkreisen wird in den britischen Urkunden 1429 erstmalig erwähnt. Und die Sperrklausel war der Direktwahl schon immer fremd. Die Verhältniswahl mit Sperrklausel ist keineswegs gerechter als die Direktwahl ohne Sperrklausel.

One man one vote

Der Grundsatz: „one man one vote“ ist mit der Geschichte der modernen Demokratie aufs engste verbunden. Das britische Wahlrecht mit nur einer Stimme wurde 2011 in einer Volksabstimmung mit überzeugender Mehrheit bestätigt. Der Koalitionsausschuss lässt sich davon allerdings nicht sonderlich beeindrucken und hält an der Doppelwahl mit zwei Stimmen fest. Wer aber mit zwei Stimmen wählt, kann beide Stimmen auch gegeneinander richten. Eine gespaltene Willenserklärung der Wähler verliert ihre Eindeutigkeit und Bestimmtheit. Man weiß nicht, was der Wähler wirklich wollte.

Die gespaltene Abstimmung, also das Stimmensplitting, ist die Quelle der meisten Missstände. In 15 von bisher 19 Bundestagswahlen entstanden die leidigen Überhänge. Sie führten seit 2013 zur Aufstockung durch nachgeschobene Ausgleichsmandate. Würde ein Wahlleiter in Großbritannien auch nur auf die Idee kommen, nach der Wahl, welcher Partei auch immer ein einziges Aufstockungsmandat zukommen zu lassen, er würde in einen Sturm der Entrüstung untergehen. In Großbritannien, der Wiege der modernen Demokratie, sind Ausgleichsmandate schlicht undenkbar. Dort kann man niemandem klarmachen, dass man zwei Stimmen braucht, und dass manche Mandate, die dadurch entstehen, durch sog. Ausgleichsmandate mehr als verdoppelt und den Wählern ohne gesonderte Abstimmung oktroyiert werden, nachdem die Wahllokale bereits geschlossen sind.

Wahlen werden ausgezählt, niemals aber ausgeglichen. Wer trotzdem das Wahlergebnis – wie in Belarus – nachträglich „ausgleicht“, der verfälscht es auch. 2017 sind 46 Überhänge und 65 Ausgleichsmandate entstanden. Der Koalitionsausschuss rauft sich die Haare, ist aber nicht dazu bereit, das Stimmensplitting zu unterbinden und damit dem Spuk der Überhänge den Garaus zu machen.

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Der Autor lebt in München und hat als rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Publizist und Blogger mehrere Bücher zum Wahlrecht veröffentlicht, zuletzt: „One man one vote – eine Stimme ist genug“, 2019 (ISBN 978-3-96138-100-5) und davor: „BWahlG Gegenkommentar“, 2. Auflage 2018, (ISBN 978-3-96138-053-4). Mehr zur Person und zur Sache unter: www.manfredhettlage.de.