Wenn die vom Recherchekollektiv aus ZEIT, zeit.online und dem NDR-Magazin Panorama erhobenen Vorwürfe in Sachen Toll Collect sich substantiieren lassen, hat die Leitungsebene des Bundesverkehrsministeriums hohen Erklärungsbedarf in Sachen Mauterhebung.

Laut Berichterstattung soll der Mautbetreiber Toll Collect GmbH, ein Gemeinschaftsunternehmen von Daimler, Telekom und der französischen Cofiroute, den deutschen Staat um mehrere hundert Millionen Euro betrogen haben. Das Unternehmen hätte außerhalb der vereinbarten Betreiberkosten zahlreiche Aufwendungen abgerechnet, die mit der Mauterhebung nichts zu tun hatten: wie soziales Engagement für ein Kinderheim, eine exklusive Oldtimer-Rally, exzessive Bewirtungsaufwendungen in Brandenburger Luxushotels und angeblich sogar Teile der aus dem langjährigen Schiedsgerichtsverfahren resultierenden Anwaltskosten, für die das Unternehmen Rückstellungen von 200 Millionen Euro (!) gebildet hatte. Außerdem wird vorgetragen, dass die Leitungsebene des Ministeriums in Gestalt des seinerzeitigen Leiters der Grundsatzabteilung und heutigen Staatssekretärs Dr. Gerhard Schulz versucht habe, Einfluss auf ein staatsanwaltschaftliches Ermittlungserfahren gegen Toll Collect zu nehmen. O-Ton: Der Bund fühle sich durch die Abrechnungen von Toll Collect nicht betrogen und könne sich einen Betrug nicht vorstellen. Außerdem sei das Verfahren „zu einem sensiblen Zeitpunkt“ anhängig.

Dem Leser bzw. Fernsehzuschauer bleibt angesichts dieser Vorwürfe einfach nur die Spucke weg. Mauscheleien und Klüngelwirtschaft zwischen Politik und eigentlich honorigen und zum Teil auch noch im Staatsbesitz befindlichen deutschen Firmen? Behinderung der Arbeit der Justiz durch den Vertreter eines Bundesministeriums? Bewusstes Wegschauen mit massiven finanziellen Folgen zu Lasten des Steuerzahlers bzw. der Mautpflichtigen?

Diese unerhörten Vorwürfe lassen sich nach den Aussagen der Medien, die diesen Skandal aufgedeckt haben, sämtlich mit Dokumenten und Zeugenaussagen belegen. Das Ministerium reagiert darauf kurioserweise per Twitter, u. a. folgendem Tweet: „Dr. Gerhard Schulz, Staatssekretär im @BMVI: „Dass mir unterstellt wird, ich hätte die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft beeinflussen wollen, ist eine Frechheit.“ Später wird in diesem Kontext auch noch von „fake news“ gesprochen. Dass ein Ministerium die Enthüllungen der Presse und der Medien als „frech“ oder als „fake news“ bezeichnet, hat m.E. eine besondere Qualität und zeigt die Kompetenz des Hauses auch in der Kommunikation.

Wenn all das stimmt, was über das Gebaren von Toll Collect zu lesen, zu sehen und zu hören ist, ist genau das eingetreten, was Kritiker von sogenannten Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) schon immer befürchtet haben: Die exklusive Übertragung von genuin öffentlichen Aufgaben auf private Betreiber im Rahmen einer langfristigen „Partnerschaft“ schafft einen „Selbstbedienungsladen ohne Kasse“. So wird von der Politik, aber auch von privaten Interessengruppen (Bauwirtschaft, Finanzdienstleister) immer wieder vorgetragen, dass Private bestimmte Aufgaben effizienter und kostengünstiger erledigen können als der Staat, etwa beim Infrastrukturausbau. Sie präsentieren ÖPP als Win-Win-Situation für die Gesellschaft z.B. im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, während Kritiker – auch aus der Wissenschaft – die Unwirtschaftlichkeit von ÖPP-Lösungen und insbesondere die Intransparenz aufgrund der Geheimhaltung der Verträge anprangern. Mangels Offenlegung der Daten für die Fachöffentlichkeit bestehen daher z.B. zu Recht erhebliche Zweifel an der gesamtwirtschaftlichen Effizienz von ÖPP-Autobahnprojekten.

Ein wichtiges grundsätzliches Problem von ÖPP liegt jedoch in der im Begriff der öffentlich-privaten Partnerschaft angelegten Annahme der Interessenharmonie zwischen den Akteuren. Zwar setzt das Zustandekommen jedweder wirtschaftlicher Transaktion das wechselseitige Interesse der Kontrahenten an derselben voraus. Hieraus eine generelle Übereinstimmung der Ziele von öffentlichen und privaten Vertragspartnern in einer ÖPP abzuleiten, erscheint aber gewagt. Aus dem öffentlichen Interesse an einer möglichst effizienten Aufgabenerfüllung einerseits und dem Gewinnmaximierungskalkül privater Unternehmen andererseits erwächst vielmehr ein gefährlicher Zielkonflikt zwischen den Parteien, gerade bei langfristigen Verträgen, in denen der Staat sich in eine „lock-in“-Position manövriert, weil er zumindest kurzfristig keine Alternative zur Aufgabenerfüllung durch den privaten Vertragspartner hat. Mustervoraussage der Institutionenökonomik ist, dass der private Partner versuchen wird, diese lock-in-Position (der Bund benötigt dringend die Mauteinnahmen von zuletzt rd. 4,5 Mrd. Euro und ist zur Zusammenarbeit mit Toll Collect verdammt) kreativ zu seinem Gewinn auszunutzen.

Es bedarf daher umfangreicher und ausgefeilter institutioneller Regelungen, um diese Konflikte produktiv zu handhaben und zu einigermaßen effizienten Kooperationslösungen zu kommen. Diese umfassen im Fall von Toll Collect ein Vertragswerk von 17.000 (!) Seiten, das wahrscheinlich kein Einzelner der Beteiligten vollumfänglich gelesen hat und letztlich vor allem den beteiligten Anwaltsfirmen auskömmliche Honorare sichert. Ökonomen sprechen hier von sogenannten „Transaktionskosten“, die offensichtlich eine erhebliche Höhe erreichen können und bei den Wirtschaftlichkeitsvergleichen zwischen öffentlicher und privater Leistungserstellung regelmäßig ausgeblendet werden. Prohibitiv hohe Transaktionskosten haben auch die Rechtsstreitigkeiten produziert, die im Rahmen der Schiedsgerichtsverfahren zwischen Toll Collect und dem Bund ausgetragen wurden. Allein für den Bund sind Anwaltskosten in Höhe von 250 Mio Euro (!) angefallen, jenseits der kaum quantifizierbaren internen Kosten einer durch solche Themen von produktiver Arbeit abgelenkten öffentlichen Verwaltung.

Nur als Ironie des Schicksals zu bezeichnen ist, wenn jetzt trotz solcher hochartifizieller juristischer Vertragswerke, welche die Leistungsbeziehungen der Partner regeln sollen, der Vorwurf des Abrechnungsbetruges und der Kumpanei zu Lasten des Steuer- bzw. Mautzahlers erhoben wird. Dass solche Entwicklungen allerdings durchaus plausibel sind, wird anschaulich, wenn man das Konstrukt der Mauterhebung mit einschlägigen ökonomischen Konzepten analysiert. Wie bereits ausgeführt wurde, handelt es sich beim Thema Toll Collect um eine Art Öffentlich-Privater-Partnerschaft, bei der der Staat, der ein Interesse an der Mauterhebung hat, aber in diesem Fall nicht in der Lage war oder ist, dies selbst zu organisieren, die Aufgabe im Rahmen einer langfristig angelegten Partnerschaft an einen privaten Betreiber als Erfüllungsgehilfen überträgt. Man spricht dann auch von einer Prinzipal-Agenten-Beziehung zwischen Bund (Prinzipal) und Mautbetreiber (Agent).

Wird unterstellt, dass ökonomische Akteure eigennützig handeln, kommt es im Rahmen von Prinzipal-Agenten-Beziehungen in Abhängigkeit von den relevanten Charakteristika von Aufgaben und Akteuren regelmäßig zu Leistungsstörungen. Ursache dafür sind Informationsasymmetrien zwischen Prinzipal und Agenten, die sich in Form von hidden characteristics, hidden intention und hidden action zeigen. So kann der Prinzipal möglicherweise die Fähigkeiten des Agenten zur Erfüllung der Aufgabe und sein Engagement nicht abschließend einschätzen (hidden characteristics) oder der Agent hat ggfls. nicht vertragskonforme, böswillige Absichten (hidden intention). Sehr häufig wird der Prinzipal auch nicht in der Lage sein, zu erkennen, ob der Agent seine Sache gut gemacht hat und zu entscheiden, ob eine mangelhafte oder schlechte Leistung durch den Agenten oder einen externen Einflussfaktor verursacht wird (hidden action).

Alle diese Probleme finden sich bei der Beziehung zwischen Toll Collect und dem Bund wieder. So resultiert das milliardenschwere Schiedsgerichtsverfahren letztlich aus der Frage, ob der verspätete Mautstart aus einem Verschulden der Betreiberfirma resultiert, der Bund falsche Vorgaben gemacht oder höhere Gewalt im Spiel war, weil die Aufgabe einfach nicht zu leisten war. Oldtimer-Rallyes und teure Geschäftsessen sind als „consumption on the job“ Ausdruck von Moral hazard -Verhalten des Agenten Toll Collect. Bei voraussichtlicher Kostenübernahme durch den Bund lässt es sich leicht feiern und wohltätig sein, oder wie der Volksmund sagt: „Aus anderer Leute Leder ist gut Riemen schneiden“.

Außerdem leistet die politische Ökonomie in Form der positiven Theorie der Regulierung einen wichtigen Erklärungsbeitrag. Mit dem Begriff des regulatory capture wird dort beschrieben, dass zwischen Regulierenden und Regulierten im Lauf der Zeit eine gewisse Interessenharmonie und Verständnis für die Probleme der jeweils anderen Partei entsteht. Anstatt im Sinne der Gesellschaft zu handeln, macht sich eine Regulierungsbehörde die (ökonomischen) Interessen einer Industrie, oder einer den Sektor dominierenden Interessensgruppe (Lobby) zu eigen. Man ist versucht, einen solchen Fall politischer Korruption nicht nur im Bereich des Abgas- und Dieselskandals, sondern auch im „Mauterhebungskomplex“ zu vermuten. Wenn der Staat sich durch Toll Collect überhaupt nicht betrogen fühlt, zumindest systematisch wegschaut und im Interesse einer weiteren reibungslosen Mauterhebung sogar auf einen fadenscheinigen Vergleich zur Behebung des Schiedsgerichtsverfahrens eingeht, lässt sich das auch nicht mehr durch das industriepolitische Argument rechtfertigen, welches heute noch mitschwingt, wenn Minister Scheuer vollmundig behauptet, wir hätten das beste Mautsystem der Welt, das ja auch einmal als „Exportschlager“ gedacht war.

Statt einen solchen Exportschlager produziert zu haben, steht die Bundesregierung heute vor einem Scherbenhaufen. Der Vertrauensverlust in Öffentlich-Private-Partnerschaften ist prohibitiv. Jenseits einer juristischen Bewertung der Sachverhalte werden Opposition und Bundesrechnungshof kritische und unangenehme Fragen stellen. Vielleicht liest auch die EU-Kommission deutsche Zeitungen und online-Medien und unterzieht den Mauterhebungskomplex einer beihilferechtlichen Prüfung, was zu begrüßen wäre. Und wie es mit dem derzeit betriebenen Ausschreibungsverfahren für die Mauterhebung weitergeht, steht nach diesem Skandal in den Sternen.

Am 31. August wird der Bund Toll Collect wie beschlossen verstaatlichen. Ab dann rechnet man zumindest nur noch mit sich selbst ab.

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Professor Dr. Alexander Eisenkopf, ZEPPELIN-Lehrstuhl für Wirtschafts- und Verkehrspolitik