Das Robert-Koch-Institut (RKI) vermeldete in seinem täglichen Situationsbericht am 11. März 2020 (1):

„Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) erklärte heute (11.03.2020) COVID-19 zur Pandemie.“

Bei genauem Hinsehen zeigt sich, dass es nicht „die WHO“ war, die den COVID-19-Ausbruch zur Pandemie erklärte, sondern ihr Generaldirektor Tedros Adhanom Ghebreyesus. Er hatte und hat die Kompetenz, nach Konsultation eines von ihm zusammengesetzten sogenannte „Notfallausschusses“ (Emergency Committee) diese Entscheidung zu treffen. Für die weltweit betroffenen Staaten gibt es keine Möglichkeit, diese Entscheidung des Generaldirektors rechtlich oder wissenschaftlich einer Überprüfung zuführen zu lassen.

Koordination der Reaktionen und Aktionen in der COVID-19-Pandemie durch die WHO

Im Laufe dieser „Pandemie“ wurde mit der Zeit deutlich, dass die Reaktionen und Aktionen nahezu aller Länder weltweit von der WHO koordiniert wurden. Die bis dato weitestgehend unbekannten „Internationalen Gesundheitsvorschriften“ (IGV) boten die Grundlage sowohl für die Klassifikation des COVID-19-Ausbruchs als „Pandemie“ durch den Generaldirektor der WHO als auch für die „Empfehlung“ von Maßnahmen zur ihrer Eindämmung und Bekämpfung durch die WHO.

In Deutschland wurden die IGV bereits 2007 mit dem „Gesetz zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften“ (G-IGV) und 2013 mit der IGV-Durchführungsverordnung (IGV-DVO) – von der Öffentlichkeit unbemerkt – in nationales Recht umgesetzt. Bereits Art. 5 des G-IGV regelt, dass…

„… durch dieses Gesetz in Verbindung mit den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV) (…) die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), der Freiheit der Person (Art. 2 Abs.2 S. 2 GG), des Brief- und Postgeheimnisses (Art. 10 GG) und der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 2 GG) eingeschränkt …“

werden können.

Im Rahmen der auf den IGV basierenden Empfehlungen der WHO, aber auch darüber hinaus, entwickelten die Gesetzgeber weltweit außerordentliche Kreativität in der Anordnung und Auferlegung von „Maßnahmen“, wie sie beispielsweise in Deutschland in den Maßnahmenkatalogen der §§ 28a ff des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) ihren Niederschlag gefunden haben.

Politisches Agieren durch Rechtsverordnungen unter Ausschaltung des Bundestages

Das G-IGV enthält Ermächtigungen für die Bundesregierung und das Bundesgesundheitsministerium, bei festgestellten Gesundheitsnotständen ohne Beteiligung des Bundestages – und auch nur teilweise mit Beteiligung des Bundesrates – Rechtsverordnungen zur Durchführung der IGV zu erlassen (Art. 4 Abs. 1 und 2 G-IGV). Im Katalog des Art. 4 G-IGV aufgeführt sind u. a. Maßnahmen im Bereich des Reiseverkehrs einschließlich der Möglichkeit der Anordnung ärztlicher Untersuchungen von Reisenden sowie der Vorlage von „Gesundheitsdokumenten“. Das G-IGV, basierend auf der bisherigen Fassung der IGV, sieht so bereits in erheblichem Umfang die Möglichkeit für die Bundesregierung und/oder das Bundesgesundheitsministerium vor, im Fall von gesundheitlichen Notständen ohne Beteiligung des Bundestages durch Rechtsverordnungen zu agieren.

Zu Zeiten der durch den Generaldirektor der WHO erklärten COVID-19-Pandemie ging der Gesetzgeber in Deutschland noch einen Schritt weiter: In gewissen Bereichen wurde bereits durch Art. 1 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (COVIfSGAnpG) vom 27.03.2020 (2) – also gerade einmal zweieinhalb Wochen nach Ausrufung der Pandemie – im IfSG die Ermächtigung des Bundesgesundheitsministeriums geschaffen, durch Anordnung Rechtsverordnungen in unterschiedlichen Bereichen auch ohne Zustimmung des Bundesrates zu erlassen. Es handelte sich dabei um so einschneidende Verordnungen wie die „Medizinischer Bedarf Versorgungssicherstellungsverordnung“ (MedBVSV), die zahlreiche den Verbraucherschutz sicherstellende Regelungen des Arzneimittelgesetzes außer Kraft setzte. Nach wie vor sind u. a. in § 36 Abs. 8 IfSG Ermächtigungen für die Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates und ohne Beteiligung des Bundestages zu Rechtsverordnungen zur Regelung der Forderung von Gesundheitsnachweisen und Impfdokumentationen im Fall der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland in Kraft. Diese Regelung war seinerzeit durch das 3. COVIfSGAnpG (3) in das IfSG eingefügt worden und kann jederzeit bei erneuter Ausrufung einer gesundheitlichen Notlage wieder Anwendung finden.

Das Review Committee zur Funktionsweise der IGV (2005) während der Reaktion auf COVID-19

Bereits am 19. Mai 2020 – also gerade einmal zwei Monate nach Ausrufung der „Pandemie“ – wurde seitens der Weltgesundheitsversammlung (WGV) die Forderung erhoben, es seien „Lehren aus der COVID-19-Pandemie“ zu ziehen und „Empfehlungen zu erarbeiten zur Verbesserung der Kapazitäten zur globalen Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion“ sowie zur „Stärkung des WHO-Programms für gesundheitliche Notlagen“ (4).

Das als Reaktion auf diese Resolution der WGV durch den Generaldirektor der WHO eingesetzte „Review Committee zur Funktionsweise der IGV “ während der Reaktion auf COVID-19 (5) nahm seine Arbeit im September 2020 unter Vorsitz von Prof. Dr. Lothar Wieler, seinerzeit Präsident des Robert-Koch-Instituts, auf. Die Einsetzung von Wieler als Vorsitzendem verwundert nicht – der Spezialist für Globale Gesundheitspolitik Pedro Alejandro Villarreal Lizárraga äußert offen, dass Deutschland die Führungsrolle in der globalen Gesundheit und bei der Steuerung der WHO übernehmen wolle (6). Auch der „WHO Hub for Pandemic and Epidemic Intelligence“, ist als Stabsstelle beim RKI angesiedelt (7).

In seinem 2021 präsentierten Evaluationsbericht (8) identifizierte das Review Committee als Grund für das Andauern der Krise die mangelhafte Interpretation und Umsetzung der IGV durch die Vertragsstaaten und die WHO (9).

Es sprach sich für die Einführung der verpflichtenden Umsetzung der IGV und der Maßnahmen für die Mitgliedstaaten bei gleichzeitiger Einführung eines Überwachungs- und Rechenschaftsmechanismus sowie die Stärkung der WHO als Koordinator und Entscheidungsträger aus. Gleichzeitig empfahl das Review Committee, eine „starke Rechtsgrundlage für die internationale Zusammenarbeit“ in Form einer Vereinbarung für „Gesundheitsvorsorge und -reaktion“ auf Basis des Konzepts von „One Health“ zu schaffen.

Überarbeitung der IGV und Erarbeitung eines Pandemievertrages

Nach Vorlag des Berichts des von Prof. Wieler geführten Review Committee fällt bei der WHO der Startschuss für zwei parallel laufende Vorhaben zur Änderung der Vorschriften zur Pandemievorsorge, -abwehr und -reaktion:

(1) Am 21. Dezember 2021 wurde im Rahmen einer außerordentlichen WGV ein zwischenstaatliches Verhandlungsgremium gebildet, der sogenannte „Intergovernmental Negotiating Body“ (INB). Seine Aufgabe ist die Erarbeitung eines völkerrechtlich verbindlichen Vertrages zur Pandemievorsorge, -abwehr und -reaktion (10). Mit diesem Instrument erhält die WHO gemäß ihrer Verfassung – hier insbesondere Art. 19 in Verbindung mit dem Katalog der Funktionen in Art. 2 – die Möglichkeit, die Leitungs- und Koordinierungsfunktion im internationalen Gesundheitswesen zu übernehmen (11). In den letzten Jahren ist zu bemerken, dass das Konzept des internationalen Gesundheitswesens in Richtung eines Konzepts der „internationalen Gesundheitssicherheit“ (wie sie 2015 von Bill Gates nach dem Ebola-Ausbruch gefordert worden war (12)) in der Begrifflichkeit stetig weiter militarisiert wurde (13).

Beteiligt an den Sitzungen des INB sind auch die sogenannten „Stakeholder“ (14). Es handelt sich dabei um in fünf Gruppen unterteilte Organisationen, die berechtigt sind, an den Sitzungen teilzunehmen, zu sprechen und „Input“ zu liefern. Zu diesen „relevanten Interessengruppen“ gehören u. a. Nichtregierungsorganisationen wie GAVI und CEPI, aber auch die Bill & Melinda Gates Foundation, die Clinton Health Access Initiative, der Wellcome Trust und die Rockefeller Foundation (15). Welche Akteure weiter hierzu zählen, ergibt sich aus einer 13 Seiten lange Liste.

(2) Parallel dazu arbeitet eine Arbeitsgruppe mit dem Titel „Strengthening the International Health Regulations (2005)“ Vorschläge für Änderungen der IGV aus. Diese sollen darauf zielen, die Umsetzung der IGV und der darin vorgesehenen Maßnahmen in den WHO-Mitgliedstaaten (194 Staaten) zu verbessern. Unter anderem soll bei den Änderungen das Augenmerk auch auf die „negativen Auswirkungen von Diskriminierung, Fehlinformationen, Desinformation und Stigmatisierung bei der Prävention, Abwehr und Reaktion auf Notfälle im Bereich der öffentlichen Gesundheit“ gerichtet werden (16). Dabei sind die IGV im Vergleich zum Pandemievertrag mehr auf den rechtsverbindlichen Umgang mit grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren ausgerichtet.

Wesentliche Änderungsvorschläge zu den IGV und wesentliche Regelungen im Entwurf des Pandemievertrags

Die Auswirkungen der Änderungsvorschläge beider Texte sind enorm. Aufgrund der Fülle der Regelungen kann an dieser Stelle nur eine Auswahl wesentlicher Aspekte dargestellt werden:

(1) Der WHO-Generaldirektor erhält – ohne einen Überprüfungsmechanismus und ohne einen Mechanismus zur Beendigung – erweiterte Kompetenzen zur Ausrufung einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern = PHEIC, Art. 12 IGV-neu). Auch eine Vorstufe einer Notlage, „intermediate“, soll ausgerufen werden können. Das Einverständnis des betroffenen Mitgliedstaats und die Anhörung des Notfallausschusses sollen nicht mehr verpflichtend sein.

(2) PHEICs sollen zukünftig schon dann ausgerufen werden können, wenn die Übertragung von Mensch zu Mensch nicht ausgeschlossen ist (Annex 2 der IGV-neu). Das eröffnet insbesondere unter Berücksichtigung des „One-Health“-Ansatzes eine weite Auslegung. Der Grundgedanke dieses Ansatzes ist, dass Krankheiten beim Menschen nicht nur aus der Übertragung von Mensch zu Mensch resultieren können, sondern u. a. auch aus der Schnittstelle Mensch-Tier-Umwelt, einschließlich des Klimawandels und antimikrobieller Resistenzen. Besonderes Augenmerk wird auf Zoonosen gelegt, Art. 5 (3) Stand 30.10.2023 (17). Auch soll die WHO bereits Massenimpfungen zur Bewältigung der „Auswirkungen des Klimawandels (…) einschließlich der Bedrohung durch Krankheiten durch Mücken“ für erforderlich halten (18).

(3) Die WHO – eine im Wesentlichen privat finanzierte Nichtregierungsorganisation (19)– soll als führende und koordinierende Behörde im Hinblick auf die international zu ergreifenden Maßnahmen etabliert werden mit einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die nicht mehr unverbindlichen WHO-Empfehlungen. Spezielle Ausschüsse für die Überwachung der Umsetzung der sich aus den IGV ergebenden Verpflichtungen durch die Mitgliedstaaten sind geplant. Die Souveränität der WHO-Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung gesundheitlicher Notlagen wird ausgehöhlt. Zusätzlich sollen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass auch nichtstaatliche Akteure („Non-State Actors“) die von der WHO empfohlenen Maßnahmen – wozu auch Impfpflichten gehören können – umsetzen (Art. 42 IGV-neu). Wissenschaftliche Informationen sollen nur noch von der WHO und von ihr anerkannten Experten der Bevölkerung zugänglich sein – Stichwort: Infodemie und Zensur (Art. 44 (2) lit. (e) IGV-neu).

(4) Unter der Begrifflichkeit der Gesundheitssicherheit wird die dauernde Überwachung und Kontrolle des Auftretens möglicher Krankheitserreger sowie der Austausch entsprechender Daten zwischen nationalen Behörden und der WHO gerechtfertigt.

Fazit

Anlässlich des 9. Treffens des INB im März 2024 soll der finale Textvorschlag gemeinsam mit einem Bericht für die vom 27.05.24 bis 01.06.2024 stattfindende 77. WGV fertiggestellt werden (20). Auch der Vorschlag der Arbeitsgruppe zur Änderung der IGV (AGIGV) soll der 77. WGV ohne Einhaltung der viermonatigen Vorlagefrist des Art. 55 Abs. 2 IGV zur Abstimmung vorgelegt werden (21). Dabei wurden im Vorfeld auch die Fristen zum Inkrafttreten dramatisch reduziert (22). Die WHO soll die Kontrolle über die wissenschaftliche Information erhalten. Der Generaldirektor der WHO wird als oberste, unkontrollierte Instanz zur Ausrufung und Beendigung von Gesundheitsnotständen etabliert. Die Vermutung der Möglichkeit einer Übertragung von Mensch zu Mensch soll zur Ausrufung eines PHEIC ausreichen. Gleichzeitig werden die WHO-Empfehlungen zu Pandemie-Maßnahmen für die Mitgliedstaaten verbindlich, ohne dass sie eine Überprüfung der Maßnahmen oder die Beendigung des Notstands fordern können.

Betroffene Bürger hätten nach derzeitigem Stand keinen effektiven nationalen Rechtsschutz gegen die von der WHO bestimmten und von den Mitgliedstaaten umzusetzenden Maßnahmen. Damit erhält die WHO die Macht, unmittelbar in das Leben jedes einzelnen Bürgers einzugreifen. Eine Umsetzung dieser Änderungen wäre das Ende staatlicher Souveränität und damit auch der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten.

Dr. jur. Brigitte Röhrig ist auf deutsches und europäisches Arzneimittelrecht spezialisiert und arbeitet als Rechtsanwältin in Rheinland-Pfalz.

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Quellenhinweise: 

1. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-03-11-de.pdf?__blob=publicationFile
2. G. v. 27.03.2020 BGBl. I S. 587 (Nr. 14)
3. G. v. 18.11.2020 BGBl. I S. 2397 (Nr. 52);
4. https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA73/A73_R1-en.pdf
5. https://www.who.int/teams/ihr/ihr-review-committees/covid-19
6. https://www.swp-berlin.org/wissenschaftler-in/pedro-alejandro-villarreal-lizarraga
7. https://pandemichub.who.int/
8. https://www.rki.de/DE/Content/Institut/Leitung/Intervention_to_the_74th_World_Health_Assembly.html
9. https://cdn.who.int/media/docs/default-source/documents/emergencies/a74_9add1-en.pdf?sfvrsn=d5d22fdf_1&download=true
10. https://inb.who.int/
11. https://www.swp-berlin.org/publikation/who-initiativen-reformierte-internationale-gesundheitsvorschriften-und-ein-pandemievertrag
12. Bill & Melinda Gates Foundation, The next Epidemic – Lessons from Ebola, New England Journal of Medicine, Med 2015; 372:1381-1384; https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMp1502918
13. https://www.who.int/health-topics/health-security#tab=tab_1
14. https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb6/A_INB6_6-en.pdf
15. https://cdn.who.int/media/docs/default-source/executive-board/list-of-entities-in-official-relations-with-who.pdf?sfvrsn=c04e75ba_3&download=true
16. https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB150-REC1/B150_REC1-en.pdf#page=30 ; https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75(9)-en.pdf
17. https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb7/A_INB7_3-en.pdf
18. https://telegra.ph/WHO-erkl%C3%A4rt-Massenimpfungen-zur-Bek%C3%A4mpfung-der-Auswirkungen-des-Klimawandels-f%C3%BCr-erforderlich-08-27
19. https://www.swr.de/swr2/wissen/who-am-bettelstab-was-gesund-ist-bestimmt-bill-gates-100.html
20. https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb3/A_INB3_4-en.pdf
21. https://apps.who.int/gb/wgihr/e/e_wgihr-6.html
22. https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75_R12-en.pdf