Wie die UN-Mitgliedstaaten den globalen Migrationspakt verhandelt haben (Teil 2)

Unstrittig unter allen Beteiligten dürfte sein, dass der UN-Migrationspakt dazu dienen soll, Menschenrechte in die Tat umzusetzen. Zahlreiche Delegierte auf den UN-Konferenzen lobten speziell den beabsichtigten Schutz von Frauen und vor allem Kindern sowie den Bezug zu Arbeitsrechten für Migranten, zum Beispiel Brasilien. [16. Juli] Für die minderjährigen Migranten setzte sich unter anderen die Fraktion Group of Friends of Children and the SDGs/Gruppe der Freunde der Kinder und SDGs ein, 60 UN-Mitgliedstaaten, die dafür sorgen wollen, dass Kinderrechte integraler Bestandteil der UN-Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung werden. [10. Juli] Während viele Staaten den starken Bezug auf die Menschenrechte begrüßten, legten China und Russland Wert auf die Feststellung, dass der UN-Vertrag kein Instrument zur Durchsetzung von Menschenrechten sein solle, sondern der Fokus auf Entwicklung („development“) liegen solle. [1. März]

Ungarn kritisierte in diesem Zusammenhang, Migration werde fälschlich als grundlegendes Menschenrecht dargestellt, und forderte gleichzeitig, deren eigentliche Ursachen stärker in Angriff zu nehmen. [16. Juli] Aber auch die gegenteilige Sichtweise war auf den UN-Konferenzen zu hören: El Salvador, als Vertreter mehrerer lateinamerikanischer Länder, und Burkina Faso betonten, das menschliche Mobilität sehr wohl ein Menschenrecht sei („that human mobility is a human right“). [1. März]

Mobilität von (Arbeits-)Migranten steht Afrika-intern auch bei der 55 Staaten starken African Union/Afrikanischen Union hoch im Kurs. Während eines High-Level-Podiums zur Migration in Afrika am 28./29. Mai dieses Jahres in Genf umriss die frühere Präsidentin Liberias, Ellen Johnson Sirleaf, die ökonomischen Möglichkeiten, die das African Continental Free Trade Agreement/Afrikanische Kontinentale Freihandelsabkommen den afrikanischen Staaten eröffne. Sie sprach dabei von einem potenziellen kontinentalen Markt von 1,2 Milliarden Menschen und einem Bruttoinlandsprodukt von 2,5 Billionen US-Dollar. Vera Songwe, Exekutivsekretärin der United Nations Economic Comission for Africa/Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Afrika, wird mit der Bemerkung zitiert, die freie Bewegung von Menschen, nicht nur Waren und Dienstleistungen, sei nötig, um Afrikas ökonomische Transformation zu schaffen.

Migration müsse für die afrikanischen politischen Führer Teil der nationalen politischen Agenda werden. Songwe wies auch auf das Protocol on Free Movements of People/Vereinbarung über die freie Bewegung von Menschen hin. [5. Juni, High-Level Panel Stresses Positive Contribution of Migrants in Africa] Darin haben 27 afrikanische Staaten sich Anfang 2018 gegenseitig zugesichert, dass ihre Bürger das Recht haben, in allen Vertragsländern zu leben, Land zu besitzen und zu arbeiten. Ein Teil der angesprochenen Staaten verweigerte sich dem allerdings. (Quelle: Africa: 27 African States Sign Treaty for Free Movement of People, 21.03.2018.).

Thema Freiheitsentzug für Migranten

Beim Thema Kinder-Migranten stand vor allem die Abschaffung des Arrests/der Internierung von minderjährigen Zuwanderern („child migrant detention“) zur Diskussion [16. Juli]. Eine Reihe von zum Teil südamerikanischen Staaten forderte, dass Kinder nie wegen ihres eigenen oder des elterlichen Migrationsstatus festgehalten werden sollten, wobei die Afrika-Gruppe die Achtung ihres Rechts auf Einheit der Familie betonte. [10. Juli] Die Group of Friends of Children and the SDGs forderte Maßnahmen zur Unterstützung der Familienwiedervereinigung („family reintegration“) sowie legale Wege für Familien mit niedrig qualifizierten Familienmitgliedern („low-skilled families“), mit ihren Kindern zu migrieren. [12. April]

In der Endfassung des Migrationsvertrags ist in zahlreichen Passagen die „Kindergerechtigkeit“ bzw. das „Kindeswohl“ sowie die „Einheit der Familie“ und die Verhinderung von Kinderarbeit angesprochen, auch, „dass jede Person, die rechtmäßig behauptet, ein Kind zu sein, als solches behandelt wird, es sei denn, eine multidisziplinäre, unabhängige und kindergerechte Altersprüfung kommt zu einem anderen Schluss“ (Punkt 28.d). Unter Ziel 13 ist ferner festgelegt, man werde „mittels bestehender relevanter Menschenrechtsmechanismen die unabhängige Überwachung der Freiheitsentziehung bei Migranten verbessern und dabei gewährleisten, dass sie nur als letztes Mittel eingesetzt wird, dass keine Menschenrechtsverletzungen begangen werden und dass Staaten Alternativen zur Freiheitsentziehung fördern, umsetzen und ausbauen, vorzugsweise nicht freiheitsentziehende Maßnahmen und Regelungen für die Betreuung in der Gemeinschaft, insbesondere im Falle von Familien und Kindern“. (Punkt 29.a)

Mehr legale Migration erlauben?

Während Norwegen und andere Staaten dafür plädierten, der Migrationspakt solle sich hauptsächlich auf reguläre Migranten konzentrieren, empfahl Venezuela, alle Migranten im Blick zu haben. [5. Juni] Jamaika behauptete, dass jegliche Migration positive Entwicklungsergebnisse zeitige. China und Österreich, im Namen von 27 europäischen Staaten, merkten dazu an, wenn es um die positive Rolle von Migration für die Entwicklung gehe, betreffe diese reguläre Migration. [12. April]

Die Norweger erklärten dazu, irreguläre Migration bewirke Instabilität und könne das eigene Land „zwingen“, legale Migrationswege zu beschneiden. [16. Juli]

Die Afrika-Gruppe forderte erweiterte Wege für reguläre Migration („expanded regular migration pathways“). [22. Mai] Auch eine Fraktion lateinamerikanischer Länder, darunter Brasilien sowie El Salvador, war der Meinung, der Vertragstext müsse mehr Möglichkeiten für Migranten aufzeigen, unabhängig von ihrem Migrationsstatus zu Personen mit gültigem Aufenthaltsstatus zu werden („the draft should present more ways for migrants to become legal residents irrespective of their migration status … to broaden options to legalize the status of irregular migrants.“). [1. März ]

Ähnlich hatte man auch die Erklärung von UN-Generalsekretär António Guterres vom 12. Januar dieses Jahres unter der Überschrift „Ein neuer Pakt zur Migration“ verstehen können. Er hatte ausgeführt, Migranten, denen legale Einreisemöglichkeiten verwehrt werden, griffen „unweigerlich auf illegale Methoden zurück. Legale Einreise zu ermöglichen, ist der beste Weg das Stigma der Illegalität und des Missbrauchs von Migranten zu beenden, Anreize für Regelverstöße zu beseitigen und den Arbeitsmarkt effektiv mit ausländischen Arbeitskräften zu versorgen.“

Die Bundestagsfraktion der Grünen spricht in ihrem Gesetzentwurf zur Umsetzung des Global Compact for Migration vom 7. November davon, der Pakt ziele auf „die Vermehrung legaler Migrationswege“ ab. Und in der Tat scheint Ziel Nr. 5 im Migrationspakt – „Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration“ – in diese Richtung zu weisen: „Wir verpflichten uns, die Optionen und Wege für eine reguläre Migration in einer Weise anzupassen, die in Widerspiegelung der demografischen Wirklichkeit und der Realität auf dem Arbeitsmarkt Arbeitskräftemobilität und menschenwürdige Arbeit erleichtert, Bildungschancen optimiert, das Recht auf ein Familienleben wahrt und den Bedürfnissen von Migranten in einer prekären Situation gerecht wird, mit dem Ziel, die Verfügbarkeit von Wegen für eine sichere, geordnete und reguläre Migration zu verbessern und zu diversifizieren.“

Die afrikanische Staatengruppe betonte zugleich, dass alle Migranten, egal ob irregulär oder regulär, einen Anspruch auf die Gewährung von Menschenrechten und internationale Unterstützung hätten. Ein Ansatz, der dem Sitzungsbericht zufolge von vielen (speziell Herkunfts-)Ländern wie Tuvalu, den Philippinen, Bangladesch, Eritrea, Kuba, Jamaika, Nepal, Costa Rica, Venezuela sowie Brasilien, Argentinien, Kolumbien, der Dominikanischen Republik, Honduras, Mexiko, Paraguay, Uruguay, Guatemala und Peru, auch Kanada, geteilt wurde. Einige Redner, die mehr legale Migration gut hießen, forderten, dass alle Migranten befähigt werden sollten, im vollen Umfang am ökonomischen und gesellschaftlichen Leben in ihren Zielstaaten teilzunehmen. Die Repräsentanten der afrikanischen Länder argumentierten in diesem Kontext, die Erklärung über Grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit der Internationalen Arbeitsorganisation/International Labor Organization (ILO) Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work differenziere beim Recht, in Zielländern zu arbeiten, nicht zwischen dem Status der Migranten. [20. März]

Ungarn: ein „Pro-Migration-Dokument“

Eine weitere Ländergruppe legte Wert auf eine klare Unterscheidung zwischen regulärer und irregulärer Migration. Zu ihr gehörten 27 Länder in Europa, außerdem Australien, Japan, China, die Republik Korea, Guyana, Äquatorialguinea, Neuseeland, Indien, Malaysia, Singapur, Aserbaidschan und Weißrussland.

Irreguläre Migration untergrabe das öffentliche Vertrauen in Migration, setze irreguläre Migranten dem Risiko aus, ausgebeutet zu werden, und stelle ein negatives Phänomen dar. Die Entscheidung über den Migrantenstatus sei das volle souveräne Recht von Staaten. Während Menschenrechte und Grundleistungen wie Gesundheitsdienste und Rechtshilfe allen Migranten gewährt werden müssten, hieß es, sollten ausgewählte Rechte wie das Recht, gleichberechtigt an der Wirtschaft teilzunehmen (Berichtstext: „equally participate in the economy“), nur regulären Migranten gewährt werden. [20. März] Diese Haltung hat unter anderem als Ziel 15 „Gewährleistung des Zugangs von Migranten zu Grundleistungen“ Eingang in den Migrationspakt gefunden.

Australien brachte allerdings zum Ausdruck, es lehne eine weitergehende Legalisierung von Migration sowie eine Reihe von Diensten und Rechten wie die Familienzusammenführung oder Teilnahme am Wirtschaftsleben ab. Ungarn bezeichnete den ganzen Vertrag als unausgewogen und nannte ihn ein Pro-Migration-Dokument“ („pro-migration document“). Die Rolle der UN solle nicht nur darin bestehen, Migration zu managen, sondern auch, die Souveränität und Sicherheit der Mitgliedstaaten zu schützen, denen Migration ein großes Risiko auferlege. Multikulturalismus sei kein Wert an sich und nicht wertvoller als homogene Gesellschaften. Ungarn sei ein christliches Land und wolle dies bleiben. [20. März]

Der Migrationspakt selber verschreibt sich unter der Überschrift „Befähigung von Migranten und Gesellschaften zur Verwirklichung der vollständigen Inklusion und des sozialen Zusammenhalts“ – Ziel Nr. 16 – dem Leitbild einer multikulturellen, vielfältigen Gesellschaft in den Aufnahmestaaten. Man werde, heißt es da, „den gegenseitigen Respekt für die Kultur, die Traditionen und die Gebräuche der Zielgesellschaft und der Migranten fördern und zu diesem Zweck bewährte Verfahrensweisen im Bereich von Integrationspolitik, -programmen und -tätigkeiten, einschließlich Wegen zur Förderung der Akzeptanz von Vielfalt und der Erleichterung von sozialem Zusammenhalt und Inklusion, austauschen und umsetzen“. Leistungserbringer im Gesundheitswesen sollen „in kultureller Sensibilität geschult werden“. (Punkt 31.e)

Migranten – Flüchtlinge – Klima-Opfer

Eine Reihe von Vertretern der UN-Mitgliedstaaten betonte die Notwendigkeit, genauer zwischen Migranten und Flüchtlingen zu unterscheiden und den Migrations- und Flüchtlingspakt als sich ergänzend zu sehen. Dies seien verschiedene Gruppen mit unterschiedlichen Rechtsrahmen (was die Präambel des Migrationspaktes unter Punkt 4 aufnimmt). Eine neue juristische (Misch-)Kategorie sei zu vermeiden. [20. März/5. Juni] Gleichzeitig räumte der Schweizer Moderator Jürg Lauber ein, dass man in manchen Fällen nicht wirklich wisse, in welche Kategorie Personen fallen. [12. Juni]

Ein heißes Eisen war offenkundig, inwieweit der Pakt auf Klima-Migranten eingehen sollte, denen die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 keinen Flüchtlingsstatus zugesteht. Eine Fraktion von Staaten – darunter afrikanische Länder, Chile, Mexiko, Nepal, die Philippinen, Uruguay, Brasilien, Bangladesch, Tuvalu und der Vatikan – begrüßten es, dass der UN-Migrationspakt auch Bezug auf Migranten nehme, die vom Klimawandel betroffen seien. Der kleine Inselstaat Nauru schlug vor, der Migrationspakt sollte die Aufforderung an die internationale Gemeinschaft einschließen, das Management und die Unterstützung für Klima-bezogene Migration zu planen. [12. April] Tuvalu regte im Namen der pazifischen Inselstaaten an, legale Wege für Klimamigranten zu schaffen. [1. März] China wies hier jedoch darauf hin, der Klimawandel produziere Flüchtlinge und keine Migranten. [12. April] Eine Reihe von Staaten, darunter China, Australien und Österreich als Vertreter europäischer Länder argumentierten, internationaler Schutz solle nur für Flüchtlinge gelten, nicht für Menschen, die durch Klimaveränderungen und Naturkatastrophen vertrieben würden, hier könnten Staaten aber Unterstützung und nationalen Schutz leisten. [20. März]

In der Endfassung des Migrationspaktes wird zugesagt, „kohärente Ansätze zur Bewältigung der Herausforderungen von Migrationsbewegungen im Kontext plötzlicher und schleichender Naturkatastrophen (zu) entwickeln, einschließlich durch Berücksichtigung einschlägiger Empfehlungen aus den von Staaten gelenkten Beratungsprozessen, wie etwa der Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change … und der Plattform zu Flucht vor Naturkatastrophen“. (Punkt 18.l) Ein Anrecht auf „spezifischen internationalen Schutz“, den das internationale Flüchtlingsrecht vorsieht, wird im Pakt lediglich Flüchtlingen zugestanden. (Präambel Punkt 4)

Grundsatz der Nichtzurückweisung umstritten

Als Mangel kritisierten einige Delegierte in der letzten Verhandlungsrunde, das die Nicht-Kriminalisierung von Migranten und den Menschen, die sie unterstützen, sowie die Versammlungsfreiheit von Migranten nicht deutlich genug zum Ausdruck kämen. [16. Juli] Unter anderem gab es Diskussionen darüber, ob der illegale Eintritt in ein Land eher als administrative Rechtsverletzung denn als kriminellen Akt („administrative offense, rather then as a criminal offense“) zu behandeln sei.

Uruguay, El Salvator und Paraguay bejahten diese Herangehensweise. Zahlreiche andere Delegationen, darunter die europäischen, legten Wert darauf, dass diese Entscheidung im Ermessen der einzelnen Länder liege. [12. Juni] Singapur hob hervor, die Möglichkeit eines freiheitsentziehenden Arrests sei für das Grenzmanagement nötig. [10. Juli] Der Migrationspakt erklärt jetzt dazu in Punkt 27.f, man werde „die einschlägigen Gesetze und Vorschriften überprüfen und revidieren, um festzustellen, ob Sanktionen eine geeignete Antwort auf irreguläre Einreise oder irregulären Aufenthalt sind, und wenn ja, sicherzustellen, dass die Sanktionen verhältnismäßig, ausgewogen und nichtdiskriminierend sind und in vollem Umfang rechtsstaatlichen Verfahren und anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen entsprechen“. Ziel 13 beschreibt als Zielrichtung: „Freiheitsentziehung bei Migranten nur als letztes Mittel und Bemühung um Alternativen“.

Unterschiedliche Einschätzungen gab es ebenso zum Grundsatz der Nichtzurückweisung („principle of non-refoulement“), einem völkerrechtlichen Prinzip, das die Rückführung von Personen in Staaten untersagt, in denen ihnen Folter oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen. Lichtenstein, die Schweiz, Kanada, Neuseeland, Chile, El Salvador, Guatemala, Indonesien, Tuvalu sowie die Afrika-Fraktion wollten den Begriff und das Phänomen im Text erwähnt haben, wobei Indonesien meinte, er sei speziell für irreguläre Migration relevant. Einige andere Konferenzteilnehmer fanden ihn problematisch. Bahrain, China und Indien äußerten die Ansicht, er beziehe sich nur auf Flüchtlinge, was Moderator Jürg Lauber jedoch dementierte. Der Libanon und andere Länder wehrten sich gleichfalls dagegen, den Grundsatz auf Migranten anzuwenden. [20. März/12. Juni/10. Juli] Der völkerrechtliche Ansatz ist jetzt in der Endfassung des Migrationspaktes in Ziel 21, Punkt 37: „Zusammenarbeit bei der Ermöglichung einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wiederaufnahme sowie einer nachhaltigen Reintegration“ sinngemäß wiederzufinden.

Die Komoren bzw. die Afrika-Gruppe und Bangladesch gehörten zu den UN-Mitgliedern, die die Rückkehr von Migranten nur als letzten Ausweg („last resort“) sehen wollten und gegebenenfalls Unterstützung bei der Wiedereingliederung anmahnten. Die europäischen Staaten betonten ihrerseits, der Migrationspakt müsse die Realität erzwungener Rückkehr anerkennen, die eintrete, wenn eine Person sich weigert zurückzukehren, aber kein Recht hat, legal zu bleiben. Die betroffenen Staaten stünden in der Pflicht, ihre Bürger zurückzunehmen. Pakistan forderte, es sei wichtig, die Nationalität des Migranten zu verifizieren, bevor eine erzwungene Rückkehr in die Wege geleitet werde. [12. April/22. Mai]

Fragen zur Umsetzung

Angekündigt wurde in den Verhandlungsrunden, wie auch im Migrationspakt, der Aufbau eines United Nations Migration Network/Migrationsnetzwerkes , betreut von der International Organization for Migration (IOM) als Koordinatorin und Sekretariat. Vorgesehen sind unter anderem ein „Kapazitätsaufbaumechanismus“ („capacity building mechanism“) , ein Anschubfonds zur Erstfinanzierung projektorientierter Lösungen, eine Wissensplattform sowie Verfahrensregeln für die Zukunft, um den Stand der Umsetzung des Paktes nachvollziehen zu können. Ein International Migration Review Forum/Überprüfungsforum Internationale Migration soll ab 2020 alle vier Jahre tagen. Die afrikanischen Staaten kündigten in diesem Zusammenhang an, eine „implementation matrix“/„Umsetzungs-Matrix“ etablieren zu wollen, wobei der Pakt aber ohnehin schon eine zwischenstaatlich vereinbarte Fortschrittserklärung als Ergebnis des Forums vorsieht. [16. Juli]

Zudem erinnerten die Vertreter des afrikanischen Kontinents bei der letzten Verhandlungsrunde an laufende Pläne, unter der Schirmherrschaft der African Union/Afrikanischen Union als neue Organisation die African Oberservatory for Migration and Development zu gründen. [10. Juli] Die Etablierung der in Rabbat/Marokko angesiedelten Organisation ist inzwischen eingeleitet und soll nach der Darstellung des marokkanischen Außenministers Nasser Bourita die nationalen Strategien afrikanischer Staaten harmonisieren und die Interaktion mit auswärtigen Partnern verbessern. (Quelle: New African Migration Body is Win-Win for Morocco, The GlobePost, 08.8.2018) Bourita, der Asylzentren auf seinem Hoheitsgebiet ablehnt, hatte der Europäischen Union im Oktober vorgeworfen, die EU mache das Migrationsproblem größer, als es tatsächlich sei. Migration umfasse drei Prozent der Weltbevölkerung, wovon 80 Prozent legal seien und nur 20 Prozent illegal. (Quelle: Marokko lehnt den Bau von Asylzentren kategorisch ab. Die Welt online, 03.10.2018)

Die Komoren, die Afrika-Gruppe und Äthopien schlugen vor, Projekte in den Herkunftsländern zu initiieren und finanzieren, die die Wurzeln der Migration bekämpfen [12. April] Während viele Staaten, darunter afrikanische und südamerikanische, den vorgesehenen Kapazitätsaufbaumechanismus begrüßten, sprachen sich andere Länder, so die europäischen und Australien, dafür aus, dass Beiträge zu jeglichem Kapazitätsbildungsmechanismus freiwillig bleiben sollten. Eine Reihe von Staaten, etwa die Afrika-Gruppe, die Türkei, China, Südafrika und die Schweiz, hielt demgegenüber im Sinne des Credos der geteilten gemeinsamen Verantwortung („principle of shared responsibility“) finanzielle Zuwendungen aller Länder gerade zur Unterstützung für Entwicklungs- und am wenigsten entwickelte Länder für sinnvoll. Russland wandte sich gegen das Credo und meinte, diejenigen Staaten, die die Migrationskrise erzeugt hätten, sollten diejenigen sein, die die Last auf sich nehmen müssten. Während viele Staaten bei der Umsetzung des Paktes neben den staatlichen Hauptakteuren auch den privaten Sektor und die Zivilgesellschaft einbinden wollten, lehnte Russland die Beteiligung der Zivilgesellschaft ab. [20. März] Im Migrationspakt wird (in Punkt 44) neben den Staaten eine Liste von Akteuren einbezogen, unter ihnen Gewerkschaften, nationale Menschenrechtsorganisationen, Migranten- und religiöse Organisationen.

Auswirkungen des Pakts auf Migrationsbewegungen unklar

Damit scheint man auch in den Verhandlungsrunden zum Migrationspakt einzelnen „heißen Eisen“ aus dem Weg gegangen zu sein wie denjenigen, wie viel Migranten in den nächsten Jahrzehnten zu erwarten sind, wie viel Geld die Unterstützerstaaten konkret in die Hand nehmen wollen/müssen, wie mit Zuwanderern, die sich schwer integrieren, umzugehen ist. Laut Miroslav Lajcak, Präsident der 72. UN-Generalversammlung, will der Migrationspakt Migration weder fördern noch ziele er darauf ab, sie zu beenden, und er respektiere die Souveränität der Staaten. [16. Juli]

Die aktuelle Zahl der Migranten wurde während der Verhandlungsrunden auf 244 Millionen beziffert (das ist die offizielle UN-Schätzung mit Stand 2015, aktuell ist von 258 Millionen Personen die Rede). [10. Juli]

Angesichts der Bevölkerungsprognosen – laut UN wird die Weltbevölkerung von 7,6 auf 9,8 Milliarden Menschen 2050 und 11,2 Milliarden 2100 wachsen – darf man hinter die Hoffnung einiger Pakt-Befürworter hier zu Lande, der Migrationspakt könne den Migrationsdruck auf Deutschland und andere beliebte Aufnahmestaaten verringern, zumindest in längerfristiger Perspektive aber wohl eher ein Fragezeichen setzen.

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Elke Halefeldt

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