Oft, wenn staatliche Projekte vorgestellt werden, ist die Rede davon, man habe sich mit der „Zivilgesellschaft“ beraten. Das klingt wie ein Ritterschlag. Die jüngsten Maßnahmen des Bundeskabinettsausschusses „gegen Rechtsextremismus und Rassismus“ berücksichtigen „die Stellungnahmen der Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft, insbesondere von Migrantenorganisationen“. Auch das Programm „Demokratie leben!“ stellt die Zusammenarbeit mit „Aktiven aus der Zivilgesellschaft“ heraus. Auf dem Nationalen Integrationsgipfel im Berliner Kanzleramt versammelt sich ebenso die „Zivilgesellschaft“. Parlamentarier unterstützen NGOs. Und die Bundeszentrale für politische Bildung greift gern auf Texte von NGOs zurück.
„Zivilgesellschaft“, der sogenannte Dritte Sektor, ist dabei allerdings nicht mit „Gesamtbevölkerung“ gleichzusetzen. Einigkeit herrscht darüber, dass sie ein Standbein zwischen Staat und Wirtschaft bildet. Aus dem Lexikon „Grundbegriffe der Soziologie“ (Springer):
„Mit dem Begriff der Zivilgesellschaft wird zumeist ein Konglomerat von Akteuren bezeichnet, die sich auf eigene Initiative hin zu außerstaatlichen Vereinigungen zusammenschließen, um ihre Interessen zu vertreten. … Ein enger, normativer Ansatz von Zivilgesellschaft konzentriert sich auf Vereinigungen, die öffentliche Interessen verfolgen. Als öffentliche Interessen gelten dabei all jene Handlungsziele, die darauf abheben, indirekte Effekte für Dritte zu regulieren …. Bei der weiten Variante des Begriffs wird diese Einschränkung nicht gemacht. Bei diesem Ansatz werden auch private Interessensvertretungen als Phänomene der Zivilgesellschaft angesehen. Die wichtigsten Organisationsformen der Zivilgesellschaft sind Vereine, Verbände, Stiftungen, soziale Bewegungsorganisationen und andere Nichtregierungsorganisationen sowie – in der weiten Fassung – private Initiativen und Gruppen. Zivilgesellschaftliches Engagement gilt als wesentliches Element demokratischer Gesellschaften, da es ein Regulativ zu institutionalisierten Entscheidungsstrukturen des Staates und der Ökonomie darstellt. … Zivilgesellschaftliche Akteure konkurrieren dementsprechend mit offiziellen Vertretern und Vertreterinnen staatlicher Politik und von Wirtschaftsunternehmen um hegemoniale Diskurspositionen im öffentlichen Raum.“
Die Frage, die sich alle betroffenen Gruppierungen stellen müssen, ist, inwieweit sie „öffentlichen Interessen“ verpflichtet sind, inwieweit sie lediglich/hauptsächlich Gruppeninteressen verfolgen. Die steuerrechtliche Einordnung einer Körperschaft als „gemeinnützig“ setzt die „selbstlose Förderung“ diverser Ziele voraus.
„Zivilgesellschaft“ in Zahlen
Um einen Überblick zu gewinnen, fanden sich einige Institutionen 2008 zur Initiative ZiviZ (Zivilgesellschaft in Zahlen) zusammen, unter anderem der Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft sowie die Bertelsmann Stiftung. Seit 2013 nimmt der ZiviZ-Survey die Strukturen der bundesdeutschen „Zivilgesellschaft“ unter die Lupe. Am ZiviZ-Survey 2017 beteiligten sich mehr als 6.300 Organisationen. Die Datenerhebung zum dritten Survey ist für das vierte Quartal 2021 vorgesehen.
Den vorgelegten Zahlen zufolge (Grundgesamtheit des Survey) waren mit Stand 2017 rund 634.000 gemeinnützige Organisationen in Deutschland aktiv:
- 603.900 eingetragene Vereine
- 17.300 aller Stiftungen
- 11.400 gemeinnützige GmbHs und
- 1.300 aller Genossenschaften.
Wie vielfältig die „Zivilgesellschaft“ aufgestellt ist, zeigt beispielhaft die Liste der Organisationen in Berlin.
Gemeinnützige GmbHs – deren Erträge für gemeinnützige Zwecke verwendet werden – boomen seit der Jahrtausendwende und befinden sich vor allem in Tätigkeitsfeldern, in denen Dienstleistungen der Freien Wohlfahrtspflege erbracht werden (Soziales, Bildung, Gesundheitswesen), sowie in den Bereichen Kultur, Forschung und Naturschutz.
Der Bundesverband Deutscher Stiftungen bietet das umfangreichste Verzeichnis von Stiftungen in Deutschland mit sogar 28.500 abrufbaren Einträgen. Dazu zählen die ZEIT-Stiftung, die Bertelsmann Stiftung, der WWF und die Deutsche Bundesstiftung Umwelt. Zahlreiche kapitalkräftige Stiftungen – deren Vermögen zum Teil aus Wirtschaftsunternehmen stammt – treten als Sponsoren zivilgesellschaftlicher Anliegen auf. Eine Stiftung legt das ihr übertragene Vermögen sicher und gewinnbringend an.
604.000 eingetragene, meist kleine Vereine
Im Einzelnen spricht der Survey 2017 (Informationen dazu hier und hier), wie gesagt, von annähernd 604.000 in das Vereinsregister eingetragenen Vereinen, gegenüber 1999 ein Wachstum von über einem Viertel. Jeder fünfte Verein ist ein Förderverein. Als Handlungsfeld der Vereine dominieren Sport (in 23 % der Organisationen), Bildung/Erziehung (18 %), Kultur/Medien (16 %) sowie Freizeit/Geselligkeit und Soziale Dienste (je über 7 %). „Internationale Solidarität“, „Kirchen/religiöse Vereinigungen“ und „Umwelt-/Naturschutz“ kommen auf Anteile von 3 bis 4 Prozent.
Dabei ist die bundesdeutsche Vereinslandschaft (zu gut 60 %) von kleinen Vereinen mit maximal 100 Mitgliedern geprägt. Nur 15 Prozent der Vereine haben mehr als 300 Mitglieder; auf über 500 Mitglieder kommen sechs Prozent der Vereine. Die Sektoren „Internationale Solidarität“ und „Bildung“ bestehen überwiegend aus kleinen Gruppierungen.
Laut dem Deutschen Freiwilligensurvey 2014 (die Ergebnisse der 2019er Ausgabe erscheinen demnächst) waren zum Erhebungszeitpunkt rund 44 Prozent der Wohnbevölkerung Deutschlands im Alter ab 14 Jahren freiwillig engagiert, in absoluten Zahlen 30,9 Millionen Menschen. Der Anteil von Bürgern, die angaben, Mitglied in einer gemeinnützigen Organisation zu sein, wird auf 45 Prozent beziffert. Hier spielen die Sport- und Freizeitvereine eine überragende Rolle. So zählt der Deutsche Olympische Sportbund über 27 Millionen Mitgliedschaften und darunter acht Millionen Ehrenamtler und freiwillige Helfer. Freiwilliges Engagement ist auch nach wie vor die tragende Säule der e.V. Fast drei Viertel der zivilgesellschaftlichen Organisationen können nicht auf bezahlte Beschäftigte zurückgreifen. Das bürgerschaftliche Engagement dürfte sich allerdings in Corona-Zeiten verringert haben. Jedenfalls verzeichnen zum Beispiel die Sportvereine kaum neue Mitglieder.
Eingeschränkte politische Legitimation | Mögliche Beeinflussung
Nicht übersehen werden darf, dass zivilgesellschaftliche Organisationen, selbst wenn sie wichtige Anliegen vertreten, letztlich nur eine eingeschränkte demokratische Legitimation haben. Je mehr Mitglieder die Einrichtungen vorweisen, je besser ihre interne demokratische Struktur ist, desto höher die statistische Repräsentanz. – Bei vielen Organisationen liegt allerdings im Dunkeln, für wie viele Mitglieder, Sponsoren und ideelle Unterstützer sie tatsächlich sprechen.
Hierzu merkte der Politikwissenschaftler Christoph Sebald bereits 2011 an, nehme man Demokratie ernst, so hieße das, dass alle in einem Gesellschaftssystem zusammengefassten Individuen gleichberechtigt am politischen Entscheidungsprozess teilnehmen dürfen. Allerdings: „Den einzelnen NGOs, Lobbys und Gewerkschaften mangelt es ganz erheblich an demokratischer Legitimität, zumal dann, wenn sie nur Einzelinteressen vertreten und nicht im Namen des Volkes sprechen. Doch selbst gemeinwohlorientierten NGOs mangelt es an einer Legitimation durch das Volk.“ Das politische Gewicht einer Organisation hänge erheblich von ihren Ressourcen und der Mobilisierbarkeit der Mitglieder ab. Des weiteren gewännen gut organisierte und vernetzte Bürger durch geschicktes Lobbying an Einfluss. Weiterhin mangele es zivilgesellschaftlichen Bewegungen an adäquater Öffentlichkeitsarbeit und demokratischer Verantwortlichkeit. „Sie sind mit ihren Handlungen niemandem Rechenschaft schuldig und können nur unzureichend von der Öffentlichkeit im Auge behalten werden.“
„Zivilgesellschaft“ wird „politischer“
Die „Zivilgesellschaft“ werde „politischer“, sagen die ZiviZ-Experten. Kaninchenzüchtervereine gebe es immer noch, aber viele andere Vereinsmitglieder verstünden sich als „Akteure der politischen Willensbildung“. Jeder fünfte Verein macht Angebote für Migranten oder Flüchtlinge. 14 Prozent der Vereine haben sich in der Flüchtlingshilfe engagiert. Unter dem Strich bescheint der ZiviZ-Survey 2017 den Vereinen in diesem Zusammenhang eine eher geringe „kulturelle Durchmischung“. In den meisten Handlungsfeldern bestätigen zwischen 57 und 75 Prozent der dort engagierten Vereine: „Unsere Mitglieder haben eine ähnliche kulturelle Herkunft“ – was aber durchaus für eine gewisse Heterogenität spricht. Die Forscher schätzen, dass sich unter den eingetragenen Vereinen mehr als 17.000 Migrantenorganisationen befinden. Das Policy Paper 2/2018 hält fest: „Junge Migrantenorganisationen verstehen sich weniger als Mitgliederorganisation, sondern vielmehr als Impulsgeber für den sozialen Wandel, als Akteur der politischen Willensbildung oder als Interessenvertreter.“
Migrantenverbände: gut vernetzt
Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (svr) schätzt im Rahmen des Forschungsprojekts „Migrantenorganisationen als Partner von Politik und Zivilgesellschaft“ die Anzahl der aktiven Migrantenorganisationen (MO) mit 12.400 bis 14.300 als geringer ein als der ZiviZ-Survey. Die meisten der befragten Organisationen (über 60 %) sind danach vor allem in der eigenen Stadt bzw. im Stadtbezirk aktiv. Eine Minderheit hat einen großen Radius: 13 Prozent das gesamte Bundesland/mehrere Bundesländer, 5 Prozent ganz Deutschland, 7 Prozent sogar das Ausland. Die Mehrheit der MO zählt laut svr bis zu 100 Mitglieder, die Hälfte hat weniger als 60; nur 16 Prozent weisen über 200 Mitgliedern vor. Immerhin über ein Drittel der MO beschäftigt fest angestellte Kräfte.
MO sind, hält der Sachverständigenrat fest, nicht nur miteinander, sondern auch mit Behörden und zivilgesellschaftlichen Organisationen gut vernetzt. Zum Beispiel haben zwei Drittel Stadtverwaltungen als Partner, ein Drittel Religionsgemeinschaften, ein Viertel die Landespolitik, 17 Prozent die Bundespolitik, 15 Prozent ausländische Ansprechpartner. Die Studie wirft zudem ein Schlaglicht auf Programme zur Förderung der einschlägigen Vereine. Zum Zeitpunkt der Befragung hatten manche MO weniger als 1.000 Euro jährlich zur Verfügung (13 %) – einzelne aber auch über 1 Million Euro (3 %). Knapp 40 Prozent mussten mit unter 10.000 Euro im Jahr auskommen.
MO mit Doppelorientierung
85 Prozent der MO empfinden sich auf Nachfrage als „Interessenvertretung für Menschen mit Migrationshintergrund“ treffend beschrieben. Fast 4 von 10 sehen sich ebenso als „politische Interessenvertretung“, ein Viertel als „Neue Deutsche Organisation“. Dabei bescheinigt die Studie den meisten Vereinen eine „charakteristische Doppelorientierung“: „ Mit der Förderung von Teilhabe beziehen sie sich auf die deutsche Gesellschaft und mit ihrer Identitätsarbeit auf die Herkunftsgesellschaft.“
Aufgaben und Funktionen der „Zivilgesellschaft“
Die Gesamtheit der zivilgesellschaftliche Organisationen hat, ähnlich wie die Teilgruppe der Migrantenverbände, ein unterschiedliches Rollen-Verständnis. Auf die Frage, ob ihre Arbeit eher vom Staat geleistet oder zumindest von ihm finanziert werden sollte oder ob es richtig ist, dass sie zivilgesellschaftlich geleistet und finanziert wird, votiert der überwiegende Teil – fast zwei Drittel – für die zweite Option. Ein knappes Drittel aller Organisationen meinte allerdings, ihre Arbeit solle zumindest durch den Staat finanziert werden. 6 Prozent finden, ihre eigene Arbeit solle überhaupt von staatlichen Stellen geleistet werden.
Die Frage nach dem Verhältnis von Staat und Gesellschaft ist die Frage danach, welche Funktion für Staat und Gesellschaft die Gruppen im Selbstverständnis und in der Außenwahrnehmung spielen.
Aufgaben und Funktionen können sein – wobei sich die Bereiche wohl bemerkt überschneiden:
1. Umsetzung originärer staatlicher nationaler Aufgaben und/oder konsensfähiger nicht eindeutig (partei-)politisch zuzuordnender konkreter Ziele
Hierunter fallen Dienstleistungen der Freien Wohlfahrtspflege und Kulturpflege sowie Naturschutz und auch der Sport, dessen Wert für die Gesamtgesellschaft unstrittig ist. Staatliche Finanzspritzen sind hier eher pragmatisch dafür vorgesehen, die eigene Funktionsfähigkeit im Interesse der Mitglieder/Kunden sicher zu stellen, weniger dafür, das Funktionieren des Gesamtsystems durch die Gewährleistung abstrakter ideeller Güter wie Demokratie oder „Einwanderungsgesellschaft“ sicherzustellen (und dritte Personen in ihren Einstellungen und Verhaltensweisen zu beeinflussen).
2. Expliziter Einsatz für ausländische Belange
Einzelne Organisationen sind weniger auf nationale Belange konzentriert, sondern auf internationale (Ärzte ohne Grenzen e.V., SyrienHilfe e.V.).
3. Umsetzung abstrakter staatlicher Aufgaben: Demokratieförderung/Bekämpfung von Rassismus und „gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit“
Ein Beispiel dafür ist „Demokratie leben!“, dessen Etatansatz längerfristig wohl auf 200 Mio Euro pro Jahr aufgestockt werden wird. Neben Städten, Gemeinden und Landkreisen sind Organisationen wie die Amadeu Antonio Stiftung, die Neuen Deutschen Organisationen, die Türkische Gemeinde und das Deutsche Kinderhilfswerk beauftragt, „Demokratie, Freiheit und Rechtstaatlichkeit“ sowie ein „gutes Zusammenleben“ aller Bürger sicherzustellen. Dabei bliebe im Einzelnen zu ermitteln, inwieweit die Organisationen ausführendes passives Organ für Ziele der Bundesregierung sind, inwieweit sie in entgegengesetzter Richtung aktiv durch Stellungnahmen oder Publikationen eigenen Input, sprich: Einfluss, in die Formulierung staatlicher Ziele einbringen. So oder so dürften beide Seiten in Kampagnen wie „Vorsicht, Vorurteile!“ dem angeblich oft alltagsrassistischen Normalbürger als Partner mit deckungsgleichem Weltbild erscheinen.
4. Politikberatung
Politische und staatliche Stellen holen sich Expertise von außen. So hat das Auswärtige Amt 2020 beim Counter Extremism Project eine übernationale Studie zum „Gewaltorientierten Rechtsextremismus und Terrorismus“ in Auftrag gegeben. Auch der Sachverständigenrat für Integration und Migration soll „unabhängig beraten“. In Expertenkreisen der Regierung, etwa zur „Muslimfeindlichkeit“, nehmen gleichfalls zivilgesellschaftliche Organisationen Platz.
5. Lobbyarbeit
Ein Teil der Organisationen möchte die eigene Klientel besserstellen, wertet diese Zielsetzung aber in der Regel als kongruent mit Allgemeinwohl-Zielen. Um sich Gehör zu verschaffen, fungieren Gruppen als klassische Lobbyisten. In der „öffentlichen Liste des Bundestags über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern“ vom 10.12.2020 sind zahlreiche gemeinnützige Organisationen aufgeführt, von der Deutschen Afrika Stiftung, dem Verband Deutsch-Syrischer Hilfsvereine und der Amadeu Antonio Stiftung über den Zentralrat der Muslime in Deutschland bis zum Naturschutzbund. Auf EU-Ebene umfasst das Transparenz-Register gegenwärtig 12.200 Organisationen, darunter 3.300 NGOs. Der UN Economic and Social Council gewährt über 5.700 Organisationen einen „konsultativen Status“. Zivilgesellschaftliche Gruppen stehen ferner bei nichtstaatlichen Initiativen wie dem World Economic Forum auf der Gästeliste.
Nicht nur die Bertelsmann Stiftung hat bereits die „globale Zivilgesellschaft“ vor Augen. Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags hat diese 2007 beschrieben als einen „pluralistischen, transnationalen intermediären Sektor, dessen grenzüberschreitende Aktivitäten eine neue Dimension globaler Politik … etablieren“. Kritiker des Konzepts seien aber unsicher, ob eine Gemeinschaftsbildung auf globaler Ebene überhaupt denkbar sei und die transnationale Zivilgesellschaft nicht nur ein weiterer Ausdruck westlicher Macht und Weltkultur darstelle.
6. Beeinflussung nationaler Verhältnisse über den Umweg internationale Einrichtungen
Dabei kommt die Ausübung einer über-nationalen Rolle des Öfteren der Beeinflussung nationaler Verhältnisse von außen über den Umweg internationaler Einrichtungen gleich. Internationale Organisationen, die mit „independent investigations“ Aussagen über Verhältnisse in einen Staat treffen und sich mit Forderungen an das betreffende Land wenden, ziehen (logischer Weise) als Experten gewöhnlich Einschätzungen und Erfahrungen nationaler Stellen und NGOs heran – und spiegeln diese dann ins Land zurück, zum Beispiel in Deutschland-Berichten des UN-Menschenrechtsrats.
So berichtet das vom Deutschen Bundestag mit finanzierte Deutsche Institut für Menschenrechte, dem 87 Mitglieder wie Amnesty International, der DGB, die Amadeu Antonio Stiftung, die Ökumenische Bundesarbeitsgemeinschaft Asyl in der Kirche und die Initiative Schwarze Menschen angehören, nicht nur dem Deutschen Bundestag, sondern auch der EU-Grundrechteagentur (FRA) und internationalen Menschenrechtsgremien wie dem UN-Menschenrechtsrat über die Entwicklung der Menschenrechte in Deutschland. Der Menschenrechtsrat sieht explizit die Beteiligung von NGOs vor.
Gemeinwohl und Neutralitätsgebot als Stolpersteine
Über allen genannten Aufgabenbereichen schwebt die entscheidende Frage nach der konkreten inhaltlichen Ausrichtung und Qualität der Arbeit der einzelnen Organisationen.
Der Grad ihrer „Gemeinnützigkeit“ liegt manchmal im Auge des Betrachters bzw. von Juristen. In Deutschland wurde in jüngster Zeit bei einzelnen Organisationen die Gemeinnützigkeit diskutiert. (Attac, Compact, Deutsche Umwelthilfe, Verfolgte des Naziregimes/VVN-BdA, [verantwortet „Aufstehen gegen Rassismus“]). In seinem Attac-Urteil hatte der Bundesfinanzhof ausgeführt, dass gemeinnützige Körperschaften „kein allgemeinpolitisches Mandat haben“, tagespolitische Kampagnen mit Schwerpunkten wie Sparpaket der Bundesregierung, Bekämpfung der Steuerflucht oder bedingungsloses Grundeinkommen zählten nicht zur Bildungsarbeit.
Studien wie „Bedrängte Zivilgesellschaft von rechts“ (Otto Brenner Stiftung) sind nur ein weiterer Beweis dafür, dass sich zivilgesellschaftliche Organisationen auch parteipolitisch-weltanschaulich auf einer Links-Rechts-Skala einordnen, mehrheitlich wohl eher links der Mitte. So erklärte Pascal Begrich vom Verein „Miteinander“ im Deutschlandfunk, im Grunde genommen sei „die AfD mittlerweile eine völkisch-nationalistische Partei … Und das werden wir auch weiterhin kritisieren. Rechtsextreme Positionen in der Gesellschaft zurück zu drängen, das ist Satzungsziel. Und für diese Arbeit werden wir ja auch sowohl vom Bund als auch vom Land bezahlt.“ Es bleibt aber doch zu diskutieren, ob die unter der Flagge „Kampf gegen Rechts“ laufende dezidierte Ablehnung von Organisationen oder Personen automatisch mit dem Prädikat „Gemeinwohl-fähig“ geadelt werden kann.
Unterm Strich ist festzuhalten, dass die sogenannte Zivilgesellschaft sich vergrößert hat, sich verstärkt neuen Ziele wie Klimaschutz und Menschenrechten (weltweit) zuwendet, oft von Steuergeldern und Spenden von Stiftungen lebt. Gemeinnützige Organisationen haben auch auf internationaler Ebene an politischem Einfluss gewonnen. Staatliche Stellen und „Zivilgesellschaft“ kooperieren auf einzelnen Feldern intensiv. Daraus folgt, dass das Trio Staat – „Zivilgesellschaft“ – Wirtschaft wachsende Überschneidungsmengen aufweist. Es stellt sich mithin die zugespitzte Frage, ob wir auf dem Weg zum „Zivil(gesellschafts)-Staat“ als einem Seelenverwandten von NGOs sind bzw., andersherum betrachtet, „Nichtregierungsorganisationen“ bei genauer Betrachtung zum Teil „Teilregierungsorganisationen“ sind.
