Was Baerbock für „Paris-kompatibel“ hält – und was tatsächlich in dem Abkommen steht

Deutschland, so die Grünen, habe sich vertraglich auf den „1,5-Grad-Pfad“ verpflichtet. Dem soll sich alles unterordnen. Bei diesem angeblich obligatorischen Pfad handelt es sich um ein politisches Framing.

IMAGO / Political-Moments

Ein Klimasuperministerium mit Vetorecht bei allen Gesetzesvorhaben gegenüber sämtlichen anderen Ressorts, das liefe auf ein Nebenkanzleramt hinaus. Alle anderen Minister würden damit innerhalb des Kabinetts zu besseren Abteilungsleitern degradiert. Eine derartige Änderung der Regierungsarchitektur hätte mit dem Grundgesetz nichts mehr zu tun, jedenfalls in seiner aktuellen Form.

Artikel 65 legt fest:
„Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung. Der Bundeskanzler leitet ihre Geschäfte nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung.“

Dieser Artikel steht in Verbindung mit Artikel 20 Grundgesetz, der das definiert, was Verfassungsrechtler „Legitimationskette“ nennen. Die Richtlinienkompetenz steht also nicht zufällig dem einzigen Mitglied der Regierung zu, das vom Parlament gewählt wird, über dessen Zusammensetzung wiederum die Wähler entscheiden. Ein Mitglied der Exekutive mit Sondervollmachten bei allen Gesetzesvorhaben – das wäre selbst dann eine klare Verletzung des Verfassungskerns, wenn sich Koalitionspartner politisch darauf einigen würden.

Bei ihrer Vorstellung des neuen Klima-Staates, den Baerbocks ganz nebenbei skizzierte, kam übrigens ein Verfassungsorgan gar nicht vor, das bei der Verabschiedung von Gesetzen keine ganz unerhebliche Rolle spielt, nämlich das Parlament.

Mit dem größten Klimapaket aller Zeiten sollen nicht nur zentrale Verfassungsartikel beiseitegeschoben werden, sondern auch Gesetze. Denn die stehen beispielsweise dem von den Grünen in ihrem 10-Punkte-Plan vorgesehenen exzessiven Windkraftausbau entgegen. Um die Planvorgabe eines rechnerischen Anteils von Wind-, Solar- und Pflanzengas an der Stromerzeugung von 65 Prozent bis 2030 zu erreichen (bisher 40 Prozent), wollen Habeck und Baerbock einen Zubau von Windkraft an Land von 6.000 Megawatt pro Jahr durchsetzen. Zum Vergleich: der Windkraftzubau 2020 betrug 1.431 Megawatt installierter Leistung, verteilt auf 420 Anlagen. Um die grüne Plankennziffer zu verwirklichen, müssten gut neue 1.700 Anlagen der 3,4-Megawatt-Kategorie mit einer Höhe von 196 Metern entstehen – pro Jahr. Mit den jetzigen Abstandsregeln und dem geltenden Naturschutz wäre das nicht zu vereinbaren. Deshalb sieht der Grünen-Plan vor, „artenschutzrechtliche Vorgaben“ zu „vereinfachen“, also Naturschutz zu schleifen. Der Artenschutz basiert allerdings auf EU-Recht. Und die Planungshoheit liegt bei Ländern, Landkreisen und Gemeinden. Um ihre Windkraftquoten zu erzwingen, müsste der Bund also nicht nur den Natur- und Gesundheitsschutz, sondern auch den Föderalismus und die kommunale Entscheidungsgewalt teilweise beseitigen. Eine entsprechende Vorübung dazu existiert mit der „Bundesnotbremse“ schon, über deren Rechtmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht bisher noch nicht entschieden hat.

Die grünen Vorstellungen besitzen immerhin eine innere Konsistenz: Ihr Transformationsplan ließe sich nur durchsetzen mit einem Großumbau des bisherigen Verfassungsrechts. An dessen Stelle träte ein Maßnahmenstaat mit einer Ermächtigung für eine Art Bundesklimakommissariat.

Das entspricht mehr oder weniger dem, was die grüne Fridays for Future-Funktionärin Luisa Neubauer schon seit einiger Zeit fordert, beispielsweise in einem Deutschlandfunk-Interview von 2019:
„Und gleichzeitig braucht es irgendwo natürlich eine Debatte darüber: Wie geht eigentlich Klimaschutz in dem Tempo, in dem wir das brauchen, in einer Demokratie? Ich glaube, auch da müssen wir über den Tellerrand gucken, ‚outside the box’ denken und feststellen, dass wir in einer Krise sind, die es, wie gesagt, noch nie so gegeben hat und wir deswegen Maßnahmen und Prozesse brauchen, die es auch vielleicht so noch nie gegeben hat.“

Für diese Umwälzungen über den Tellerrand von Grundgesetz und Demokratie hinaus gibt es bei Baerbock und anderen aus dem grünen Milieu immer wieder eine Begründung: das Paris-Abkommen. Nach ihrer Argumentationslogik schwebt dieses UN-Papier noch über dem Grundgesetz. Es zwingt die Bundesrepublik rechtlich verbindlich auf den „1,5-Grad-Pfad“. So argumentierte das Grünen-Mitglied Luisa Neubauer kürzlich auch in der Sendung von Anne Will. Gegen seine Paris-Verpflichtung, klagte Neubauer, verstoße Deutschland.

Baerbock und Neubauer profitieren davon, dass „Paris“ zwar politisch und medial ständig als Argumentationsfigur auftaucht, aber offenbar nur wenige wissen, was in der Übereinkunft tatsächlich vereinbart wurde. Der ständig bemühte „1,5-Grad-Pfad“ findet sich dort überhaupt nicht – weder wörtlich noch sinngemäß. Was steht dort tatsächlich?

„Dieses Abkommen“, heißt es in dem Papier von 2015, „zielt darauf, die weltweite Antwort auf die Bedrohung des Klimawandels zu verstärken, (…), einschließlich dadurch, den anstieg der globalen Durchschnittstemperatur gut unter 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu halten, und Anstrengungen zu verfolgen, den Temperaturanstieg auf 1,5 Grad über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (…).“
(„This Agreement, in enhancing the implementation of the Convention, including its objective, aims to strengthen the global response to the threat of climate change, in the context of sustainable development and efforts to eradicate poverty, including by:
(a) Holding the increase in the global average temperature to well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change.“)

Es heißt weiter: „Diese Vereinbarung wird umgesetzt unter Berücksichtigung der finanziellen Möglichkeiten und der Prinzipien der gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und entsprechenden Fähigkeiten im Licht der unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten.“
(„This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.“)

Auch eine Verpflichtung zumindest der Industrieländer, sich an einen 1,5-Grad-Pfad zu halten – genau das hatte Neubauer vor kurzem behauptet – enthält der Text nicht. Dort heißt es nur allgemein, die entwickelten Länder sollten „weiter die Führung übernehmen“ (should continue taking the lead“).

Zwei Dinge enthält die von 191 Staaten unterzeichnete Übereinkunft nicht: eine konkrete Verpflichtung der einzelnen Unterzeichnerstaaten zur Reduzierung ihres CO2-Ausstoßes. Und zweitens eine zeitliche Vorgabe für die Temperaturbegrenzung und die Verringerung des Treibhausgas-Ausstoßes. Die Autoren des Pariser Textes gehen davon aus, dass die Treibhausgasemissionen weltweit noch weiter ansteigen werden. In der Übereinkunft heißt es, deren globaler Gipfel solle „so bald wie möglich“ erreicht werden.
(„In order to achieve the long-term temperature goal set out in Article 2, Parties aim to reach global peaking of greenhouse gas emissions as soon as possible …“.)
In der Paris-Übereinkunft verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten, nationale Pläne zu entwerfen, für die es allerdings, siehe oben, keine Vorgaben gibt. Folglich existiert auch kein Sanktionsmechanismus.

Darin liegt auch der Grund, warum fast alle Staaten weltweit das Papier unterschrieben: es besitzt den Charakter einer allgemeinen Absichtserklärung, aus der sich für die Länder keine konkreten Zahlen ableiten lassen. Mehrere Länder gaben formale Deklarationen ab. China beispielsweise, der weltgrößte Emittent von CO2, richtete aus, das Land wolle 2060 CO2-neutral sein. Die Zwischenschritte dahin deutete die Pekinger Regierung noch nicht einmal an.

Da das Abkommen also nur etwas Generelles und Globales ausdrückt, entstehen auch keine völkerrechtlichen Verpflichtungen für die einzelnen Staaten.
„Die Vertragsstaaten sind völkerrechtlich nicht verpflichtet diese Klimaschutzziele tatsächlich zu erreichen, müssen sich jedoch mit entsprechenden Gesetzen zumindest darum bemühen“, schreibt die Bundeszentrale für politische Bildung über die Paris-Erklärung.

Trotzdem behauptete beispielsweise Greenpeace in seiner Öffentlichkeitsarbeit für die Klima-Klage vor dem Bundesverfassungsgericht unverdrossen und faktenwidrig, aus der Paris-Erklärung ergäben sich für Deutschland verpflichtende Vorgaben in Prozent der CO2-Minderung zu einem bestimmten Termin – und selbst die würden noch nicht ausreichen:
„Die angestrebte Reduktion von Treibhausgasen um 55 Prozent bis zum Jahr 2030 genügt nicht, um Menschenrechte zu schützen, die Verpflichtungen aus dem Pariser Klimaabkommen zu erfüllen und die katastrophalen Folgen der Klimakrise wenigstens zu begrenzen.“

Ein UN-Dokument steht nicht über dem Grundgesetz, selbst wenn es detaillierte Verpflichtungen enthielte. Aber im Paris-Abkommen finden sich noch nicht einmal konkrete Vorgaben. Schon gar nicht lässt sich daraus, wie Baerbock suggeriert, eine Anweisung herauslesen, die gesamte Politik des Landes auf einen „1,5-Grad-Pfad“ zu trimmen, weil nur das angeblich „Paris-kompatibel“ sei.

Da Deutschland insgesamt nur gut 2 Prozent des weltweiten menschengemachten CO2 ausstößt, wäre es ohnehin bizarr, beispielsweise von einem exzessiven Windrad-Ausbau (ohne Speicher und bisher ohne neue Stromtrassen) die Begrenzung der Globaltemperatur auf einen festgelegten Wert im Nachkommabereich zu erwarten, und damit wiederum den Umbau der Verfassung zu begründen.

Die Dimensionen werden noch etwas deutlicher beim Vergleich der globalen und der deutschen Entwicklung des CO2-Ausstoßes. Im Jahr 2015, als das Paris-Übereinkommen entstand, betrug der Treibhausgas-Ausstoß Deutschlands 904 Millionen Tonnen, 2020 739 Millionen Tonnen, wobei der Rückgang von 2019 zu 2020 coronabedingt zu den stärksten der letzten Jahre zählt. In dieser Zeit, von 2015 bis 2020, stieg der weltweite menschenverursachte CO2-Ausstoß von 35.209 auf 36.441 Millionen Tonnen. Das heißt: der Gesamtausstoß hätte sich selbst dann erhöht, wenn die Bundesrepublik 2015 zu einem menschenleeren Auenland geworden wäre.

Wie stark wiederum der globale Temperaturanstieg an der CO2-Konzentration hängt, wird unter Wissenschaftlern diskutiert.

Um noch den Blick auf die Mengenverhältnisse in Deutschland selbst zu werfen: Für die Reduzierung des CO2-Ausstoßes um 40,8 Prozent zum Niveau von 1990 brauchte die Bundesrepublik 30 Jahre. Die größten Minderungsschritte ergaben sich aus der Verschrottung der alten Industrie in Ostdeutschland. Innerhalb von nur neun Jahren will jetzt sogar die amtierende Bundesregierung eine Reduzierung um weitere 50 Prozent durchsetzen.

Fazit: Das „Klima-Sofortprogramm“ der Grünen ist verfassungswidrig – und Baerbocks Behauptung eines angeblich durch das Paris-Abkommen vorgegebenen „1,5-Grad-Pfades“ („paris-kompatible Gesetze“) sachlich falsch.

Die Paris-Erklärung enthält allerdings auch einen Passus, der noch wichtig werden könnte, und zwar in Verbildung dem von den Grünen als Meilenstein gefeierten Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das der CO2-Reduzierung immerhin einen überragenden Rang in der deutschen Politik einräumt. Denn in dem Paris-Papier heißt es auch, die Staaten sollten „schnelle Reduzierungsschritte in Übereinstimmung mit der besten aktuellen Wissenschaft“ unternehmen („ to undertake rapid reductions thereafter in accordance with best available science“).
Sollte sich die neue Generation von Kernkraftwerken international durchsetzen, die alte Kernbrennstäbe verwerten kann – also den so genannten Atommüll – dann könnte ein Kläger mit Verweis auf Paris und Karlsruhe von der Bundesregierung verlangen, diese Reaktoren auch in Deutschland zuzulassen.

Beim Pro-Kernkraft-Verein Nuklearia denken die Mitglieder schon über eine entsprechende Verfassungsbeschwerde nach – erst einmal mit dem Ziel, die verbliebenen Kernkraftwerke 2022 nicht abzuschalten, sondern weiterlaufen zu lassen.

Für eine Ablehnung müssten sich die Richter in Karlsruhe schon kunstvoll gewundene Gründe einfallen lassen.